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李开孟 | 积极推进在雄安新区施行第三代PPP
公布日期:2019-06-13 信息来路:中咨研讨 拜访次数: 字号:[ ]

2018年是雄安新区建立第二年。“高终点计划、高规范建立雄安新区”因此习近平同道为中心的党地方对深化京津冀协同开展作出的严重决议计划摆设,是千年大计、国度大事。作为天下高质量开展的样板,雄安新区在推进根底设备建立中,应在投融资体制机制上有所创新。2018年11月30日,第二届雄安新区投融资开展论坛在河北金融学院盛大举行。来自国务院国资委、国度发改委等地方部委,以及初等院校、金融机构、着名企业等200多位专家学者参与论坛,围绕雄安新区建立开展相干的投融资创新、国企变革、金融开展等主题睁开讨论。中国国际工程征询公司研讨中央主任,中国技能经济学会副理事长兼投融资分会理事长李开孟博士应邀列席论坛,并发布《积极推进在雄安新区施行第三代PPP》宗旨演讲。现将演讲内容整理刊发如下。

积极推进在雄安新区施行第三代PPP

雄安新区建立是千年大计、国度大事,建立资金需求很大,不行能完全依赖财务资金。PPP形式被以为是雄安新区推进投融资形式及根底设备建立运营形式创新的紧张抓手。明天,我想围绕这个题目谈如下四点。

一 国际社会对PPP外延没无形成一致的了解

雄安新区推进施行PPP形式,究竟应该接纳什么样的PPP形式,这是起首需求考虑的题目。现实上,国际上,对PPP形式的外延并没无形成一致的了解。

英国根底设备与项目办理局(IPA)以为,PPP形式,如PFI(公家融资方案)和PF2,是与私营部分签订的一种临时条约,用于根底设备项目标设计、建立、融资和运营,详细项目包罗新建学校、医院、路途、住房、牢狱、军事配备与营房,次要使用于当局付费范畴。

天下银行则以为,各种PPP形式的区别基于三个方面的特性:一是触及的资产范例;二是私营部分承当的详细职责;三是私营方的投资接纳方法。

依照欧洲委员会的了解,PPP存眷的是大众效劳的推销,而不是资产,重点明白项目标产出而不是投入,思索项目全生命周期的效果;PPP项目标领取方法,可以是运用者付费(如高速公路通畅费)或当局方付费(如可用性付费、影子免费),或两者的组合(如较低的运用者付费加上大众财务的运营补贴)。

经济协作与开展构造(OECD)以为,PPP形式可以提供的大众效劳包罗根底设备资产(诸如桥梁、路途)和社会资产(如医院、公用奇迹、牢狱)。

结合国欧经会则提出新一代PPP的观点,要求确保在一切长处相干方中,将“人”放在首位,聚焦于提拔各种社区的生存质量,特殊是那些经过发明当地和可继续的任务时机,与贫穷抗争的社区;与饥饿抗争改进生存、提拔性别对等、为一切人提供水、动力、交通和教诲的社区;以及那些提拔社会凝结力、公平性并支持一切方式的与人种、种族、信奉和文明相干的鄙视的社区。必需进步范围、速率并让万博的人可以用付得起的价钱失掉更好的效劳。

二 PPP存在三种根本范例

既然各人对PPP形式的外延没有告竣共鸣,在雄安新区究竟应该接纳什么范例的PPP形式?实践上,大众部分和私营部分协作的头脑和理念可以追溯到好久的汗青。尤其是运用者付费的特许运营形式,在欧洲已有超越100年的汗青。这些理论为今世PPP形式的构成,沉淀了紧张的根底。

我们夸大雄安新区的建立,仅依托当局不可,完全依托市场也不可,因而必需增强当局和社会资源的协作。但是,不克不及以为但凡大众部分与私营部分的协作,都属于PPP形式。但是,这些协作形式的经历总结,为了解今世PPP形式的外延及其演化途径积聚了根底。

特许运营等形式为古代PPP观点的构成提供了紧张根底。从今世PPP观点的构成及演进进程看,以PFI形式为根底所构成的PPP,我把它叫做第一代PPP。

PFI形式的提出,以及在此根底上正式呈现的PPP观点,在今世PPP形式的演进中具有里程碑意义,构成了“对等协作、长处共享、危害分管、临时同伴”的PPP形式中心理念,构建了物有所值评价(Value for Money)平分析东西,对今世PPP观点的构成做出了严重奉献。因而,我将PFI称为第一代PPP,也叫“资金为先PPP”(money-first PPPs),夸大Value for Money及财务资金怎样更无效地运用。

不克不及将一切范例的PPP形式均视为PFI形式,不克不及要求一切范例的PPP项目都依照PFI形式的要求展开物有所值评价(Value for Money Assessment)等任务。在理论中,PFI形式的无效运用,遭到种种条件的限定,活着界上任何国度都没有失掉大范围地推行使用。英国20多年所施行的PFI项目仅700多个。尤其是在广阔开展中国度和中低支出国度,财务资金匮乏。在此根底上经过以PFI形式为根底的PPP形式完成“可继续开展目的”,其运用空间将十分有限。

结合国欧经会提出的新一代PPP形式,叫“以人为先PPP”(people-first PPP),夸大Value for People,是差别于PFI形式的新一代PPP,夸大以PPP形式来完成可继续开展目的,称为“第三代”PPP。

新一代PPP的5个评价目标:(1)经济结果(Economic effectiveness);(2)公道进入(Access and equity);(3)情况可继续性(Environmental Sustainability);(4)可复制性(Replicability);(5)相干者的参与(Stakeholder engagement)。

结合国欧经会提出开辟影响力投资东西(impact investment tool)的想象,提出关于影响力投资项目,要思索三个目标:

(1)志愿导向(Intent)项目到场方能否情愿经过其项目完成情况及社会影响结果(extent to which parties to the project intend to achieve environmental and social impact from their project);

(2)可验证(Verification):这些结果可否停止验证(the impacts/outcomes are in fact able to be verified);

(3)投资地域(Location):可否将项目标投资结构到社会开展面对着最大应战,因而可以最大水平地对外地社会开展做出最大奉献的地域(the locations of projects can make the greatest contribution to social development if they are in countries where the development challenges are the greatest)。

PPP形式的运用中应该接纳什么形式,必需思索外地的实践需求。关于许多国度和地域而言,尤其是广阔开展中国度的实践需求,便是促进外地经济开展。只要经济开展了,许多社会题目才干失掉无效处理。

没有经济开展效果的完成,以人为先PPP形式的施行就会缺乏根底。因而,我提出在推进从money-first PPP(PFI)形式向people-first PPP的转换进程中,不克不及无视此中的一个紧张关键,便是推进施行economy-first PPP“经济为先PPP”,夸大Value for Economy评价。从而构建出“三代PPP”的实际框架。

第二代PPP的呈现,来路于三大根底:(1)PFI形式所包括的古代PPP中心理念;(2)特许运营形式所构成的运用者付费等运营形式;(3)经济开展的诉求所推进的形式创新。

这种形式夸大私营部分投资于根底设备项目所取得的报答,不是依赖于财务资金,而是经过市场化运作,应用运用者付费及价钱机制,将PPP形式作为促进外地经济开展的紧张东西。

第三代PPP形式的呈现,来路于三大根底(Foundation):(1)PFI形式所包括的古代PPP中心理念;(2)特许运营形式构成的运用者付费等运营形式;(3)完成可继续开展目的(SDGs)的诉求所推进的形式创新,将PPP作为完成可继续开展目的的创新东西。

第二代PPP和第三代PPP均将PFI和特许运营视为其构成根底,这是这两代PPP形式构成的配合根底。二者的差别之处在于,第二代PPP形式夸大经济开展优先的目的导向,第三代PPP形式则夸大可继续开展优先的目的导向。

无论是“资金为先PPP”(money-first PPPs)、“经济为先PPP”(economy-first PPP)照旧“以人为先PPP”(people-first PPP),PPP项目标施行都要思索资金运用、经济开展、社会结果、情况影响等要素。

但是,各个地域在差别的开展阶段,人们的实践诉求会存在很大差别,各个目的的优先次第就会存在差异。我已经讲过,关于人均GDP曾经到达5万美元的国度的人们,与人均GDP仅500美元的国度的人们,他们的所思所想是很纷歧样的。我们必需重视这个客观理想。

在推进PPP形式向可继续开展目的的演进中,要研讨其内涵纪律,包罗差别国度及其开展的差别阶段对推进PPP形式的内涵诉求所存在的区别,注重“经济为先”PPP形式的开展,从而为以人为先PPP形式的完成奠基坚固根底。

要重视差别国度,差别地域,差别投资者推进施行PPP形式目的导向及优先次第存在差别,三种PPP形式没有优劣之分,不是互相替换的干系,且将临时配合存在。在推进三代PPP形式安康开展中,不是让第二代PPP代替第一代PPP,也不是要让第三代PPP代替第一代和第二代PPP。我们不行能做到让一切的PPP项目都能到达以人为先PPP(people-first PPP)的规范。

应该在供认差别的根底上,促进第一代和第二代PPP形式的安康开展,为第三代PPP形式的开展打下愈加广大的根底,并引导推进万博的PPP项目契合“以人为先”及可继续开展目的的规范,使PPP形式成为完成结合国2030可继续开展议程的紧张东西。

三 雄安新区应该聚焦施行第三代PPP

这要从雄安新区的开展定位谈起。雄安新区对峙生态优先、绿色开展,统筹消费、生存、生态三大空间,逐渐构成城乡统筹、功用美满的组团式城乡空间构造,结构疏密有度、水城共融的都会空间。对峙中西合璧、以中为主、古今融合,弘扬中华良好传统文明,保存中汉文化基因。塑造中华风采、淀泊风景、创新风气的都会面貌。经过承接契合新区定位的北京非都城功用讲明,积极吸纳和集聚创新要素资源,高终点结构高端高新财产,建立实体经济、科技创新、古代金融、人力资源协同开展的古代财产体系。

雄安新区对峙以人民为中央、注意保证和改进民生,建立优质共享的大众效劳设备,提拔大众效劳程度,加强新区承载力、集聚力和吸引力,打造宜居宜业、可继续开展的古代化新城。放慢树立衔接雄安新区与京津及周边其他都会、北京新机场之间的轨道交通网络,打造便捷、平安、绿色、智能交通体系。树立健全大数据资产办理体系,打造具有深度学习才能、环球抢先的数字都会。依照绿色、智能、创新要求,推行绿色低碳的消费生存方法和都会建立运营形式,运用先辈环保节能资料和技能工艺规范停止都会建立,营建优质绿色市政情况。雄安新区还要结实树立和贯彻落实总体国度平安观,构成全天候、条理性、古代化的都会平安保证体系,建立平安雄安。

雄安新区建立义务重,融资需求大。因而,应该探究多种融资渠道和方法。PPP形式的特点是夸大长处共享、危害分管、对等协作,同伴干系,是国际通用的根底设备投融资及项目运作形式,理应成为雄安新区根底设备项目融资的紧张方法。

雄安新区建立不只是资金需求的题目,并且社会各界对其高质量开展及形式创新提出了更高要求。资金的张罗方法影响和决议着项目运作方法和管理构造。在PPP形式使用范畴的创新,有利于推进雄安新区机制变革和形式创新。雄安新区接纳传统融资形式,全部依托当局财务资金投资不理想。接纳PPP形式,依托财务兜底的当局购置效劳的传统PPP形式异样不理想。

雄安新区拟接纳的PPP形式,关于财务必需承当领取责任的范畴,可以得当接纳第一代PPP形式。但不克不及过分依赖第一代PPP形式。即使是接纳第一代PPP形式,也应该是真正的第一代PPP。

地方给于雄安新区很高的定位,建立雄安新区的目标不是为了GDP,不是为了国度再重修一个新的经济增长引擎和地区经济开展的又一个经济增长极。因而, 雄安新区的PPP形式,异样不克不及指望过分依赖第二代PPP形式。

地方对雄安开展战略计划思绪的定位,愈加夸大绿色、创新、环保、低碳、平安等理念,与第三代PPP的理念及目的诉求十分符合。因而,雄安新区的PPP形式使用,应高度注重探究、理论和开展第三代PPP形式。

地方对雄安新区根底设备项目建立的详细运作形式,不设置条条框框,鼓舞大胆探究,停止形式创新。因而,将施行第三代PPP形式作为雄安新区根底设备建立PPP形式使用的战略重点及指点准绳,将会失掉政策支持。

雄安新区应借助现在地方所付与的职能,用好难过的机会,探究第三代PPP形式在我国推行使用的树模项目,构成可复制、可推行的经历及政策步伐,为推进PPP形式在中国的安康开展提供“雄安形式”、“雄安经历”、“雄安案例”。

四 雄安施行第三代PPP形式的详细途径

一是防止呈现错误的政策导向

次要应防止呈现如下题目:(1)用“当局推销”统领全部PPP制度体系的构建;(2)将PPP引导到社会投资人抢夺种种详细业务;(3)将PPP作为规避投标承揽详细业务的东西;(4)应用行政权利强迫和片面施行PPP形式;(5)鼓舞中央当局与其所属平台公司可以接纳PPP形式停止协作;(6)鼓舞财务资金以社会资源的名义到场外地PPP项目运作;(7)以可用性付费的名义变相施行加长版BT形式;(8)以可行性补贴的名义招致财务资金少量无控制地投入;(9)以外表化的财务接受才能论证掩饰笼罩现实上的财务收入危害;(10)以部分分工乱象扰乱正常有序的大众管理体系。 

二是要防止PPP项目实践运作层面能够呈现的题目

在理论中,应尽能够地防止呈现如下偏向:(1)“项目融资” 演化成为现实上的当局融资和国企融资;(2)“股权投资”演化为种种方式的名股实债;(3)“临时投资”演化成为种种方式的短期融资;(4)“去杠杆”演化为种种加杠杆的创新东西;(5)“私营融资”演化为套取财务补贴的东西;(6)“当局推销”演化成为规避项目论证的东西;(7)“严控预算”演化为打破预算束缚的创新东西;(8)“大众效劳”演化成为规避继续运营的东西;(9)“专业征询”成为项目闯关及套取财务资金的东西;(10)“深化变革” 成为耽搁变革的创新东西。 

三是分类计划界定根底设备项目运作

1.严厉控制财务资金的运用范畴

关于不属于根底设备建立和大众效劳提供的纯贸易性项目,或许可以完全停止市场化运作的根底设备建立项目,均不得以奖补资金、当局专项投资、转移领取等任何名义停止财务资金投入,不克不及再持续以PPP的名义夺取种种财务资金的支持,要严厉限定财务资金的收入范畴,将财务资金用在刀刃上。

财务资金的参与要剖析其须要性和可行性,要展开基于大众理财的经济用度效益剖析或用度结果剖析,对财务资金运用的经济公道性停止判别,确保运用征税人资金具有得当性。

2.持续用好项目运作传统形式

关于的确需求财务资金投入的根底设备项目,要充沛发扬传统的由大众部分提供大众效劳形式的主导作用。从东方市场经济国度几百年根底设备运作和大众效劳提供的理论经历看,将财务资金交给大众部分运用是主流方法,不克不及夸大要强迫运用或片面施行PPP形式,同时也不克不及以“公-公协作”的名义将传统形式运作的项陌生硬地扣上PPP的帽子。

关于大众部分提供大众效劳的传统形式,要积极推进片面深化大众部分本身的体制机制变革,提拔大众部分的古代管理程度和才能,确保大众效劳提供的专业化、高服从和低本钱。大众部分依照当局部分的要求提供大众效劳,呈现题目应由当局部分承当责任,承受社会大众监视。大众部分提供大众效劳所运用的财务资金,不属于PPP 项下的财务资金收入范畴。

3.鼎力开展非当局付费类PPP形式

关于呈现当局失灵(传统的由大众部分提供大众效劳形式难以无效运作)或市场失灵(完全推向市场难以无效提供大众效劳)的根底设备项目范畴,假如必需接纳PPP形式,应尽能够地发掘多元化的PPP项目投资报答渠道,鼓舞接纳财务资金不参与的特许运营运作形式,尽能够地不必,或许是增加财务资金投入。

不该将PPP项目标投资报答压在财务资金的补贴下面,更不要停止财务未知兜底、明股实债等操纵,不克不及将PPP作为套取财务资金补贴的一种操纵东西。

4.美满当局付费类PPP项目标迷信论证

让物有所值评价任务自身真正可以物有所值。关于必需接纳当局购置效劳范例的PPP项目,应做好基于PSC剖析的物有所值评价。

要美满评价办法,进步评价质量,确保物有所值评价任务自身不走过场,要发扬其促进低落PPP项目财务收入的作用,确保这项任务自身可以表现物有所值。

关于既有运用者付费又有当局付费的PPP项目,不该再持续以“可行性缺口补贴”的名义为包管社会资源方获得公道报答,经过倒算所谓的“可行性缺口补贴”对项目停止无控制的补贴。

要经过竞争顺序尽能够接纳可以低落财务补贴的PPP项目施行方案,要鼓舞社会资源方次要经过发掘其他贸易时机和报答渠道,确保本身投资可以接纳,而不是将次要精神会合于以“可行性缺口补贴”的错误导向来无控制地套取财务资金方面。

四 是推进第一代PPP转向第二代

我国现在基于对第一代PPP的认知而订定的PPP制度体系,包罗要求一切范例PPP项目都应停止“一方案两论证”的专业检察,都要归入当局推销的框架体系,曾经严峻制约PPP形式在我国的安康开展。因而,社会各界应尽快告竣共鸣,积极推进第一代PPP转向第二代PPP。

第二代PPP要求愈加注重充沛发扬市场机制的作用,要求次要向市场而不是向财务要投资报答,要求增加财务资金的过分参与,推进投融资体制深化变革,美满价钱构成机制,变化当局职能,开启根底设备投融资建立范畴的条理化变革。

要仔细研讨推进根底设备范畴价钱及免费制度的深化变革,研讨PPP项目构建多元化投资报答机制的配套政策,鼎力开展市场化的融资手腕,美满SPV管理构造,推进当局职能呈现本质性变化。

关于必需由当局付费的PPP范畴,应充沛明白当局的责任与职能,经过当局付费的方法包管这类根底设备项目标建立和运营,根绝能够呈现的大众二次征税,并保证社会大众的最基本权柄。

要明白基于PFI形式的VfM、PSC平分析东西的实用范畴和使用规范,提拔当局部分的大众理财才能,推进施行基于责权发作制的当局临时预算体例体系,发扬财务资金效劳于经济社会开展的基本目标。

五是引领推进施行第三代PPP

雄安新区之以是被视为“千年大计、国度大事”,便是由于将其定位为国度高质量开展的样板工程。贯彻落实创新、和谐、绿色、开放、共享的新开展理念,不只与结合国倡议的以人为本和完成可继续开展目的的要求十分符合,更是雄安新区以后推进根底设备投融资体制机制变革创新必需答复的题目。

探究施行作为“可继续开展东西”的第三代PPP,应归入雄安新区根底设备投融资形式创新顶层设计的中心内容。要在更高的层面来了解和美满雄安新区PPP制度体系,从全局的视角美满雄安新区将来的PPP形式推行途径,构成万博共鸣。

基于PPP在我国以后开展的实践状况,雄安新区推行使用PPP的总体思绪应该是,总结第一代PPP形式在天下各地推行使用的经历经验,鼎力推进转向第二代PPP,并在此根底上,以“创新、和谐、绿色、开放、共享”的新开展理念为导向,联合雄安实践,自创国际经历,积极推进转向第三代PPP的理论。

雄安新区PPP形式的创新探究,要以绿色及可继续开展为导向,联合种种绿色金融东西的使用,研讨探究雄安新区新一代PPP形式使用的思绪、方法和办法,发扬在天下层面的引领和树模作用,构成具有国际影响力的新一代PPP典范树模案例,将第三代PPP形式的探究使用作为推进雄安新区根底设备投融资体制机制变革创新的紧张抓手。