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徐成彬 | PPP项目施行方案设计研讨
公布日期:2019-06-05 信息来路:中国保险协会 拜访次数: 字号:[ ]

【编者按】2017年4月12日至13日,中国保险资产办理业协会在北京举行“保险资金到场PPP专题研讨暨理论培训会”专题培训。以下内容依据讲课高朋--中国国际工程征询公司研讨中央传授级高工徐成彬处长的演讲整理,不代表协会与地点单元。        

【著作人】徐成彬        

【编辑】李蒙        

施行方案设计是PPP方案项现在期任务最中心的内容,也是后续项目投标协议判的根底。施行方案设计程度上下,肯定水平上反应了征询公司或许项目司理的PPP专业程度。            

一、PPP项目施行方案是在可行性研讨根底上停止的片面论证        

现在国际关于施行方案没有明白的界说。它的外延是在项目可行性研讨的根底上,对PPP施行遇到的次要题目(项目运作形式、社会资源挑选方案、投资报答机制、建立运营移交方案、危害分管机制等)停止片面的论证任务,为后续项目社会资源方投标、PPP协议草拟和条约会谈等任务提供坚固的根据。            

(一)从PPP项目周期看施行方案            

从PPP项目周期来看,施行方案的体例位于项目论证阶段。PPP项目起首是项目,必需归入到我国根本建立顺序中,需求厘清PPP施行方案与项目立项之间的干系,国度开展变革委公布的《传统根底设备范畴施行当局和社会资源协作项目任务导则》(发改投资〔2016〕2231号)曾经明白地答复了这个题目。            

           

依据我国投融资体制变革的要求,投资项目办理依照项目资金来路分为审批、批准和存案三大类。            

关于当局投资项目而言,因循审批制,需求体例和批复可行性研讨陈诉。可行性研讨陈诉是对投资项目片面条理的论证,普通包罗市场预测或社会需求剖析、工程方案和技能方案、构造办理方案、投融资和财政方案、资源情况和社会影响剖析等外容,根本上涵盖了PPP项目施行方案的次要题目。因而,普通当局投资参股的PPP项目施行方案可以与其可行性研讨“二合一”,至少在可行性研讨陈诉中增补一个“PPP施行专章”,强化项目运营和移交方案、PPP项目条约体系和中心条款等外容即可。但是,关于严重当局投资项目,可行性研讨陈诉深度纷歧定完全满意PPP施行方案的要求。以项目投资为例,严重当局投资项目(如地铁、高速公路)的可研投资预算绝对较粗,普通要求到达开端设计概算深度,才能够满意引入社会资源盘算投资报答或当局补贴等要求,以是需求先批复可行性研讨陈诉,再独自体例施行方案。            

 关于企业投资项目而言,实验批准制或存案制。存案制绝对复杂,次要填写存案注销表,根本属于信息见告性子;而批准类的企业投资项目需求编写项目请求陈诉,次要答复项目标微观性、内部性和大众长处题目,从资源、情况和社会的角度论证项目设立的须要性。而PPP施行方案关怀的是项目施行层面的外部题目,根本上不属于批准的范围。因而,批准类项目需求先处理能否有须要下马,再论证怎样施行。            

(二) PPP项目施行方案的内容要求            

PPP项目施行方案尚没有一致的款式文本,但是对内容有详细要求。             

依据《根底设备和公用奇迹特许运营办理方法》(发改委等六部委 2015年25命令),施行方案应包括10方面内容:(1)项目称号;(2)项目施行机构;(3)项目根本技能经济目标;(4)投资报答、价钱及其测算;(5)可行性剖析;(6)特许运营协议框架及其特许运营限期;(7)特许运营者应具有的条件及选择方法;(8)当局答应和保证;(9)特许运营期满后资产处理方法;(10)该当明白的别的事变。            

此中第四局部“投资报答、价钱及其测算”是施行方案中心内容之一。特许运营项目报答的明显特性触及运用者付费(含运用者付费加补贴),而运用者付费至多包括两个变量要素:价钱和产物(效劳)量。PPP项目提供的大众产物或大众效劳,价钱触及大众长处,以是其订价和调价准绳上由当局或大众确定;产物或效劳量取决于市场,具有肯定的不确定性或危害,需求设计当局与社会资源共担机制。            

 第五局部的“可行性剖析”,不是对项目标可行性剖析(Feasibility Study),而是项目接纳PPP形式的可行性(低落全生命周期本钱和进步大众效劳质量服从的剖析预算),对应的英文属于“Viability”,即接纳PPP形式能否具有“生活才能”,相似“物有所值”的理念。            

 第六、八、九局部触及特许运营协议的中心条款,第七局部触及社会资源的选择。             

可见,PPP项目施行方案是投资报答、危害分管、PPP条约和社会资源选择的条理集成。             

别的,国度开展变革委《传统根底设备范畴施行当局和社会资源协作项目任务导则》(发改投资[2016]2231号)和财务部《当局和社会资源协作形式操纵指南(试行)》(财金[2014]113号)辨别对PPP项目施行方案的内容提出详细要求。前者包罗八个局部,后者包罗七个局部,迥然不同。次要差异是:绝对于后者“买卖构造”术语,前者“投融资和财政方案”和“建立运营和移交方案”章节,内容更易了解。            

(三)PPP项目施行方案设计的留意事变            

PPP项目施行方案在设计时需求特殊存眷四个题目。            

一施行机构的选择。施行机构通常是项目地点地当局或当局受权的机构代表--当局所属的某个行业主管部分或奇迹单元,比方交通项目是交通委、综合管廊项目是住建局。需求留意的是,行业主管部分作为施行机构,其职责普通会凌驾本部分的“三定”职能,由于它代表的是当局。            

二是当局出资人代表。许多PPP项目都鼓舞当局出资参股,这是有益处的:从国际经历看,英国2012年在原来的PFI 形式的根底上提出PF2,最次要的变革是当局出资参股,改进了当局对项目信息的不合错误称;从国际理论看,当局得当出资,客观上增加了社会投资人初期出资,低落了全生命周期的融资本钱,在肯定水平上也是对社会资源,尤其官方投资的增信。             

三是征询机构的选择。征询效劳提供的是有形产物,国际征询工程师结合会--菲迪克(FIDIC)选择征询机构有一个根本原则,即“基于质量选择征询机构”。但是,许多中央当局或施行机构选择征询机构时,看重的不是征询机构资质业绩和项目团队组成,而是征询用度报价是几多;项目征询外表上接纳竞争性商量选择征询机构,商量后果经常变为最低价中标。一个不肯意择优选择征询机构的PPP项目,故意愿选择最佳社会投资人吗?            

四是PPP施行方案到场机制。鉴于施行方案牵涉太多长处相干方,其设计进程必需群策群力。不只要充沛听取发改、财务、大众资源买卖中央、法制办、行业主管等当局部分意见,还要听取潜伏社会投资人的意见。终究,社会投资人和项目公司才是PPP项目将来的法人。肯定意义上,良好的PPP施行方案不是闭门设计的,而是与各长处相干方配合谈出来的,乃至是争论出来的!            

二、PPP项目运作形式        

(一)PPP项目协作有六方面内容            

一是PPP项目范畴。触及投资要明白投资标的物的范畴、触及工程建立要明白项目建立内容、触及提供效劳要明白效劳工具及内容;            

二是当局提供的条件。明白当局为协作项目提供的次要条件或支持步伐;            

 三是社会资源主体承当的义务。如项目投资、建立、运营、维护等;            

 四是报答方法。明白社会资源主体在协作时期取得报答的详细途径。依据项目支出来路次要包罗运用者付费、运用者付费与当局补贴相联合、当局付费购置效劳;             

五是项目资产权属。明白协作各阶段项目无形及有形资产的一切权、运用权、收益权、处理权的归属;            

六是地皮获取和运用权益。明白协作项目地皮取得方法,并商定社会资源主体对项目地皮的运用权限。             

以上六个方面,确定PPP项目范畴是主要的。特殊是关于相似都会轨道交通项目,每每需求将项目分别为当局投资的A局部和归入PPP范畴的B局部,怎样公道确定PPP项目内容,需求思索各方长处诉求及其危害承当才能等要素。             

(二)PPP项目运作方法有多种选择            

PPP项目运作方法有许多种,比方BOT、BOO、BROT、TOO、TOT等。从狭义看,BT 也属于PPP,为什么如今成了PPP范畴的“过街老鼠”?由于BT不只添加当局短期欠债压力,并且由于缺乏运营本钱浪费或办理服从提拔,PPP是很难真正完成“物有所值”的。             

PPP项目标详细运作方法,需求思索PPP项目内容、当局参股如否、SPV股权构造、PPP协作限期等要素。以我国轨道交通PPP项目为例,罕见的有五种运作形式。            

           

(三)PPP项目买卖构造本质是明白PPP项目标几个要害题目            

PPP项目标买卖构造看起来矮小上,本质上次要答复PPP项目标几个要害题目:PPP施行方法、项目公司(SPV)股权构造、PPP条约单方当事人、项目公司的次要职责、项目羁系机构、项目资产移交去处等。            

以自己作为项目司理完成的呼和浩特轨道交通1号线PPP项目为例。呼和浩特轨道交通1号线PPP项目是保险资金到场轨道交通PPP第一单。其运作方法是当局参股的BOT,施行主体是呼和浩特市机铁办,出资人代表是呼和浩特市交投公司。由中铁股份出资49%和平静投资出资2%配合构成结合体作为社会投资人,呼市交投团体作为当局出资代表出资49%。PPP项目公司担任项目建立和运营、移交、承受中央当局及相干部分羁系和监视。当局依据项目运营限期和运营服从,综合思索社会资源方运营公道收益后,赐与项目可行性缺口补贴。            

           

(四)PPP项目投资报答实质上是投入与产出的比拟题目            

投资报答投入分为一次性投入(投资)和常常性投入(本钱);产出即支出,其来路次要有三个:运用者付费、运用者付费与当局补贴相联合、当局付费购置效劳。            

投资报答的测算,需求综合思索投融资方案、项目支出测算、本钱用度测算、投资报答才能评价、财务接受才能论证等。此中投融资方案研讨是根底性的任务,必需基于PPP项目建立内容和投资范围、PPP项目资源金比例、SPV公司 的股权构造、协作限期等变量要素停止多方案组合比选。在传统的可行性研讨中,有一句名言“没有多方案比拟,无所谓可行性研讨”;在PPP施行方案设计中,也应该遵照一个原则“没有多方案比选,无所谓PPP施行方案”。优选PPP方案的基准,应该是全生命周期当局的价钱(折现值)最小!            

关于准运营类和非运营类PPP项目而言,当局补贴盘算每每是难点,也是最能表现征询机构专业程度的专题之一。            

 以都会轨道交通为例,当局补贴支出由四种测算形式:一是财务部财经[2015]21号文的可行性缺口补贴公式;二是协议票价;三是车公里运营效劳费;四是基于现金流量。这四种补贴形式的优劣比拟,自己在客岁的青岛PPP论坛上做过专题演讲,而且重点引见了自己作为项目司理完成的福州轨道交通2号线PPP项目接纳的基于现金流量补贴形式。             

假如PPP项目触及当局股权投资或财务补贴,经常需求停止财务接受才能剖析,我再谈点本人的理论领会。依据财务部财经[2015]21号文,财务收入责任次要包罗股权投资、运营补贴、危害承当、配套投入。股权投资和配套投入绝对明白,比拟容易盘算。危害承当收入盘算每每很困难,假如接纳情形剖析法,差别情形上风险发作的概率由于短少统计数据,取值客观性较大;假如接纳比例法,比值又怎样公道确定?在理论中,最具应战性的是运营补贴盘算,触及项目建立全部投资、公道利润率、年度折现率、财务运营补贴周期、年度运营本钱等数据外延或参数取值,特殊是公道利润率和年度折现率这两个要害参数,许多所谓的专业机构或专业职员没有准确了解公式外延而失进字面圈套中,招致当局过多补贴而茫然不知。            

三、怎样选择最佳社会投资人        

(一)PPP项目应发明公道的社会资源竞争情况            

依据国度开展变革委《当局和社会资源协作项目通用条约指南(2014年版)》,签署PPP项目条约的社会资源主体,应是契合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混淆一切制企业,或其他投资、运营主体。            

 从社会资源涉足的行业散布看,近三年签约PPP项目,民营企业次要到场市政工程、生态环保等范围较小的项目,国企根本控制了轨道交通、高速公路、都会地下综合管廊等大型根底设备。             

关于社会存眷的一切制鄙视题目,不克不及停顿在行动上鼓舞民营企业和外资企业到场竞争,更紧张的是发明公道竞争情况,特殊是在融资本钱和市场准入方面,必需要真勇于动奶酪,冲破官方资源“融资难”、“融资贵”等有形壁垒。            

(二)社会资源方优先选择“融资才能”+“运营才能”            

依据国度开展变革委《关于展开当局和社会资源协作的指点意见》(发改投[2014]2724号),PPP项目施行方案经过检察后,需求经过地下投标、约请投标、竞争性会谈等方法,公道择优选择具有相应办理经历、专业才能、融资气力及信誉情况精良的社会资源作为协作同伴。            

  从社会资源才能看,次要包罗融资才能、施工才能和运营才能。在这三个才能中,融资才能显然是必不行少的。抱负的社会资源是三者兼备的“高富帅”或“白富美”;假如退而求其次,要求具有两项才能,显然优先选择“融资才能”+“运营才能”。            

(三)社会资源方选择方法次要有投标和当局推销两种方法            

社会资源选择方法根据我国《招招标法》和《当局推销法》,次要有两类:投标或当局推销。            

《招招标法》第二条明白规则必需停止投标的三种情形,此中PPP项目根本上都是大型根底设备或公用奇迹,无论能否有当局财务资金到场,普通都是“必需停止投标”的情形。            

关于当局推销,需求特殊留意《当局推销法》的三个条款规则:第二条规则当局推销的必备要件是“运用财务性资金”;第四条规则“当局推销工程停止投标招标的,实用投标招标法”;第二十六条规则了当局推销的六种方法,而且夸大“地下投标应作为当局推销的次要推销方法”。            

如今许多中央当局偏好竞争性商量方法停止当局推销,财务部《当局推销竞争性商量推销方法办理暂行方法》(财库〔2014〕214号)规则了竞争性商量方法推销的六种次要情况,这是对传统的《当局推销法》第二十六条的六种推销方法增补。很显然,竞争性商量不该该成为当局推销的首选或次要方法。            

(四)关于“两标并一标”            

2014年以来的新一轮PPP高潮,许多中标的社会资源方原来是做施工或EPC的,经过PPP形式进入工程项目,不只其身份乙方摇身变为甲方,并且“醉翁之意不在酒”,而意在施工利润。            

后面提到,PPP项目触及根底设备和大众效劳,工程施工普通需求停止二次投标。依据我国《招招标法施行条例》(2012年2月1日起实施)第九条(三),不停止投标的条件是“已经过投标方法选定的特许运营项目投资人依法可以自行建立、消费或许提供”,此中提到三点要求:一是已经过投标;二是能自行建立、消费或许提供,需求相干提供资质和业绩证明;三是属于特许运营项目,这是对PPP项目性子的商定,最容易被疏忽的。            

如今常常发明某些中央当局经过竞争性商量方法选择社会资源,并且也接纳“两标并一标”不停止施工投标,其执法根据安在?            

四、怎样掌握项目实行阶段要点        

(一)PPP项目实行方案的设计内容需求明白项目建立、运营和移交三个阶段的中心内容            

建立方案包罗建立内容和范围及其根据,建立周期和进度布置,工程技能质量规范和标准、平安办理制度,实践投资认定,工程变卦、工程验收、工程保险等要求;运营方案包罗项目运营需求落实的内部条件、运营周期及要害节点,运营技能要求、效劳规范和质量标准以及平安办理制度,工程和设置装备摆设更新改革方案、运营产出效劳计量、领取规范及方法、运营期保险以及运营方案调解规则等;移交方案包罗协作期满后项目移交方式、移交范畴、移交顺序、移交规范,提早移交的条件和赔偿方法以及其他紧张事变。            

(二)PPP项目实行阶段需明白设、运营和移交阶段要害要点设计            

PPP项目实行阶段触及种种权益和任务的分派,可以根据国度开展变革委《PPP通用条约指南》,在后续的PPP条约中细致商定,但是PPP施行方案设计阶段,需求答复建立、运营和移交阶段的几个要害要点,次要包罗实行规范、变卦办理、绩效稽核、当局羁系和违约处置等题目。            

PPP项目实行规范很紧张,包罗建立规范、运营规范和移交规范,每每需求工程技能和运营办理专家到场设计。            

PPP项目协作几十年,变卦是不免的,变卦办理需求商定触发条件、变卦顺序、用度处置等题目。            

绩效稽核次要是依据提早商定的规范和稽核机制,对建立质量与工期、运营绩效与付费机制停止商定。            

当局羁系需求明白谁来羁系(主体)、羁系什么(内容)、羁系办法和顺序、以及相干用度布置题目。            

违约包罗普通违约和严重违约,需求针对差别违约事变、违约主体和违约责任,研讨相应的补偿和赔偿、社会资源加入和当局接收等事变。