PPP研讨

李开孟 | 都会轨道交通PPP形式的理念创新及国际经历自创
公布日期:2019-06-06 信息来路:中国国际工程征询有限公司 拜访次数: 字号:[ ]

由中国PPP征询机构论坛举行的“都会轨道交通PPP形式安康开展及案例理论”专题研讨会于2018年1月27日在河南郑州盛大举行。中国PPP征询机构论坛各会员单元,以及都会轨道交通研讨、投资、计划、设计、施工、金融、造价、投标署理、都会开辟、运营效劳等相干范畴专家260余人参与了集会。中国PPP征询机构论坛秘书长、中国国际工程征询公司研讨中央主任李开孟博士代表集会主理方做宗旨发言。相干内容引见如下:

我对PPP的看法是从轨道交通开端的。在此之前我们做过特许运营BOT的研讨及项目评价任务。在2003年,事先的国度开展方案委员会委托中咨公司展开北京地铁5号线引入加拿大兰万灵公司接纳PPP形式的评价任务,我参与交通业务部构造的评价任务,第一次打仗到PPP的观点,当时候不太清晰PPP和过来所讲的特许运营BOT有什么干系。厥后随着任务的逐渐深化,对PPP的看法逐渐加深。关于轨道交通而言,由于其范围宏大、影响深远,轨道交通PPP形式的使用质量代表着一个国度PPP形式的全体使用质量。方才周晓勤会长对我国都会轨道交通PPP形式运作的状况停止了条理引见,他有几十年有关轨道交通方面的经历,是在业内很有影响的征询专家,他提出的一些题目、观念、发起都十分值得我们行业相干人士予以高度注重。

PPP形式发生于外洋,不是我国的外乡产物。怎样自创国际经历,标准我国都会轨道交通PPP形式的安康开展,中心是要回归来源根基和初心。我以为应重点存眷以下几个题目:

1 可行性

固然各人以为这是天经地义的,但我们许多项目做不到。我们看到许多PPP征询专家,对工程征询、项目论证的根本知识不具有,在这种状况下怎样可以筹划出一个高质量的PPP项目方案呢?关于一个项目能否可行,实践上应从差别的维度停止论证,包罗工程方案、财政、经济、社会、资源、情况等方面的可行性。

工程方案可行是根底。在工程方案优化剖析的根底上还要包管财政可行,包罗项目标可融资性、财政红利才能、存款归还才能、财政可继续性等等。关于工程可行、财政可行方面的论证,现在我国根本可以仔细看待,但是这远远不敷。在财政可行的根底上,还要论证项目标经济可行性,便是资源优化设置装备摆设、项目投入产出、对财产地区以致微观经济的影响,剖析项目经济代价的完成途径。

轨道交通依托项目自身的免费来接纳项目投资及运营本钱根本上不行能。怎样判别项目能否经济可行,根据的不是项目本身的财政现金流量。一个都会开展到肯定阶段当前,都会轨道交通项目投资可以发明一系列的经济代价。比方都会开展到肯定阶段,大范围都会交通出行经过轨道交通来完成,就可以在肯定水平上浪费路面地皮,都会地皮的浪费是有代价的。作为一种速率快、舒服度高的高质量大众交通出行方法,都会轨道交通可以浪费运输本钱,延长运输日期,增加搭客等候日期,较少大众交通拥堵,添加舒服度,增加交通变乱,增加净化,添加绿色、环保等方面的效益,这些效益是依据消耗者领取志愿或承受赔偿志愿来停止评价的。随着一个都会开展程度的进步,住民的支出进步,对情况、舒服等方面的领取志愿就会添加,于是当一个都会开展到肯定阶段当前,轨道交通所带来的方方面面的代价就会大于其本钱投入,包罗高额的建立本钱及运营本钱,于是这个项目就具有了经济可行性。

但是,相似这方面的真正的、条理的、专业性的剖析论证,在我国还很少看到。我们决议轨道交通项目标建立机遇能否成熟,依然处于瞎子摸象的形态,不晓得一个都会究竟开展到什么样的阶段才应该建立轨道交通。明天早上我还在跟罗桂连博士讨论,我国如今许多看法都存在题目,比方过火置信市场经济,呈现了市场经济的原教旨主义景象,自觉夸大下放审批权,地方层面不再对都会轨道交通等大型根底设备项目把关,把少量原本应该迷信论证、严厉把关的项目审批下放到中央,而中央每每不论资源的优化设置装备摆设,如许就使项目建立的机遇不合错误,建立方案不行行,这些项目一旦同意建立就要继续发生几十年乃至上百年的影响,决议计划失误所形成的危害将非常宏大。

2 能够性

都会轨道交通肯定要接纳PPP形式吗?方才周晓勤会长提到,如今天下有130多个项目接纳PPP形式,触及总投资超越2万亿,固然统计数据纷歧定精确,但是它代表了一种根本现实,即现在环球都会轨道交通PPP项目次要都会合在中国。但是从逻辑上看,都会轨道交通项目由于其行业特点,必需要有财务资金参与,而运用财务资金的一个根本逻辑便是,当局财务资金交由外地当局可以控制的平台公司、奇迹单元等大众部分来运用最为牢靠,而不是经过PPP形式引入第三方社会资源来运用。在东方市场经济国度,经过PPP形式施行大众项目标投资比例,普通不会高于15%,许多国度的大众投资乃至基本不接纳PPP形式。

我国少量轨道交通项目接纳PPP形式引入第三方参与,呈现这种状况的内涵逻辑是什么?这里肯定存在题目,由于它不契合人们的根本认知,大众项目标投资主体肯定是大众部分,PPP形式肯定是须要的增补,而不是主导方法,这是一个根本逻辑。大众部分遵从外地当局布置,用好当局的钱,当局要维护大众长处。假如大众部分运作项目出了题目,当局要实时停止纠偏。但是,引入第三方接纳PPP形式,二者之间的诉求差别,停止差别的博弈,买卖本钱很高,并且一旦签署条约,要实行二十年到三十年,以是这个进程买卖本钱是很高的,价钱也很大。以是PPP形式只能是一个增补,而不是主导方法。都会轨道交通项目究竟在什么状况下、什么条件才可以公道地接纳PPP形式,其能够性怎样停止界定,值得我们仔细研讨。

3 报答机制

都会轨道交通项目引入社会资源停止PPP形式的使用,必需要设计好报答机制。一讲到报答机制,立刻就想到当局付费、运用者付费以及财务资金补贴等方法。关于都会轨道交通项目而言,完全接纳运用者付费根本上不行能,其提供的是大众出行效劳,其免费存在与其他交通方法的比价题目,以是都会轨道交通订价不行能很高。别的,其效劳工具是外地住民,但外地住民曾经向当局征税,以是外地当局有任务为外地住民提供一种低本钱的大众交通出行效劳。总之,轨道交通票价不行能定的很高,完全经过运用者付费接纳全部本钱是不行能的。以是,都会轨道交通项目肯定是要接纳运用者付费加财务补贴,以及种种资源整合,第三方付费等综合报答形式。

但是,仅仅思索这些还远远不敷。我们还要考虑都会轨道交通投资哪些局部需求接纳,接纳限期怎样界定,肯定要依据行业特点停止深化研讨。比方都会轨道交通根底建立局部,涵洞隧道的开挖需不需求接纳?从财产逻辑上不需求。当一项投资需求接纳的时分,肯定是由于其需求耗费失,比方原资料额消耗,设置装备摆设需求在其寿命周期内经过计提折旧停止接纳等等。但是,都会轨道交通根底工程每每是百年工程,乃至是可以运用几百年,但是我们在停止项目论证时却要让其在三十年之内停止接纳,这种处置方法一定分歧理,不理想的要求必定招致错误的处理方案。这些根底设备的代价在数百年的周期内不只不会升值,并且能够还在增值。我们以所谓可行性缺口补贴的名义,把轨道交通一切的投资在30年的周期内经过计提折旧等方法停止接纳,这究竟是什么意思?这些行业特点在项目施行中没有仔细停止思索。

关于轨道交通项目标股权投资,可以设计生长期投资。只需我们对国度有决心、对这个都会有决心,这个都会将来数百年可以继续开展,其股权投资将继续保值增值,没有须要要求必需在30年内接纳。债务投资也是云云,国际上对严重根底设备项目可以发50年、80年、100年限期的债券,这种债券的刊行可以对国度将来开展构成临时预期,关于将来资源的订价构成一种基准的预期,这些都黑白常紧张的。假如我们对都会将来百年的开展远景是有决心的,我们就有来由施行这些百年工程,并依据行业特点实事求是地设计相应的临时融资东西,引导机构持有、临时持有的理念,而不是如今误导的要二十年、三十年接纳投资,测算投资报答及本金利钱归还。相似这种联合行业特点所停止的考虑,我们这个行业的专家根本上还没有触及,现在的政策也不支持。这些方面有很丰厚的国际经历可以自创。 

4 危害分管

现在许多征询机构所做的PPP项目危害分管方案,列出一些表格,根本没有任何本质代价。PPP项目运作的中心便是停止危害的公道分管,此中最次要的是上面两种危害。

一方面是可用性危害,即轨道交通项目建成后要具有可用性(Availability),即在项目将来的运营时期内,都会轨道交通项目建立所构成的设备可以包管大众效劳高质量的提供,让老黎民称心。如今我们只存眷轨道交通工程造价、施工利润怎样保证,关于真正的可用性危害没人考虑,并且对可用性危害还停止错误了解,以为可用性便是工程可以建成,可以投入运用,了解成工程造价可以从速接纳,实质上是BT的加长版。真正的可用性是将来整个运营周期内轨道交通大众出行效劳可以高质量地予以包管,构成评价、监视、责任跟踪、束缚机制,相似这方面的危害躲避方案在实务中根本没有思索,标明我国都会轨道交通PPP项目征询效劳的程度还不高。

另一方面是市场运营危害。都会轨道交通项目具有运营性特性,SPV能否承当运营危害?要依据详细项目标特点予以思索,实践上没有一致的答案。但是,处置的方法差别,发生的后果会存在很大差异。都会轨道交通设备既可以定性为经济根底设备,也可以以为是社会根底设备(中央当局应提供收费的轨道交通出行效劳,将其视为社会性根本大众效劳的范围)。我更偏向于将其归入经济根底设备的范围,思索发掘其经济代价的,经过轨道交通建立动员相干财产及都会开辟,引导SPV承当运营危害。

差别的危害认定决议了PPP形式的选择题目。可用性付费对应的是可用性危害的办理题目,假如不克不及满意可用性要求,当局就不该该付费。但是,现在我们将可用性了解为工程竣工。可用性危害了解为工程竣工危害。只需轨道交通工程制作终了,就以为工程具有了可用性,以是当局必需付费,只要中国的PPP专家才如许了解可用性。真正的可用性付费不是这个观点,PPP导向的是项目全生命周期的长处共享、危害共担、临时协作,要思索将来30年或更临时限的项目运营周期可否满意项目运营的可用性目标要求,并决议当局能否应该付费,现在的了解是一种严峻误导,实质上是要求当局必需对施工企业的施工利润提供牢固报答的包管,而不是引导到运营时期的可用性,使得轨道交通工程造价不时飙升。这几年我国人工费、资料费的进步不分明,为什么轨道交通单元造价提拔那么快,其内涵缘由值得征询专家仔细反思。

另有一个紧张观点便是可行性缺口补贴。这是近几年我国搞PPP所发明的新观点,过来我们搞特许运营BOT不运用这个观点,听说这个观点是从外洋引进的,实践状况究竟怎样?外洋有Viability Gap Funding(VGF)这个观点,我们把Viability翻译成可行性(Feasibility),但其本意是生活性、生活才能,意思是要包管这个项目可以生活,和可行性存在差别。同时,我们把Funding翻译成补贴(Subsidy),于是就发明性地把VGF翻译成“可行性缺口补贴”(Feasibility Gap subsidy),并依照中文意思停止了解,即要包管项目具有可行性,必需要有充足的财务资金补贴。于是,大范围地套取财务资金补贴就有了正当根据,并且还以为这是自创国际通畅做法。这种了解是相对错误的。

真正的VGF是什么意思?都会轨道交通由其行业特点所决议,当局必需接纳有关步伐以包管项目具有市场生活才能,详细步伐能够是赐与优惠政策,婚配相干资源施行TOD开辟理念,并赐与肯定的补贴资金以便使其具有市场生活才能,但肯定不克不及引导到靠财务补贴来完成投资报答,而是要经过市场开辟和运营来完成投资报答。

我们如今把一切的精神都盯在财务资金的补贴上,并且发明性地提出“可行性缺口补贴”的观点,最初招致的后果是什么?即要求都会轨道交通的一切投资,都要在短短的30年内,以当局财务资金补贴的方式全部接纳,并且要到达贸易报答的要求。

我们过来搞PPP项目历来不是如许思索题目的。比方北京地铁4号线项目,总投资157个亿,分为A和B两个局部,A局部70%,B局部30%用于PPP投资。A局部70%由当局融资建立,靠当局信誉融资的本钱肯定是低的,当局思索的是大众效益,不要求贸易报答,剩下的30%才归入PPP的测算范围,并依照30%的资源金、70%银行存款停止融资,社会资源投入的资源金占项目总投资的比例只是9%。从逻辑上只需包管这9%的资金到达贸易可承受的报答要求,整个项目就具有了可融资性,如许测算的当局财务补贴肯定是少的。

如今引入可行性缺口补贴的观点,每每要求157亿的全部投资都要满意贸易报答的要求,施工企业还要赚取施工利润,把根底性的资产都想象为贸易性的资产,经过财务补贴赚大钱,依照贸易报答要求倒揣测算的30年限期内的当局补贴能够是300亿、400亿,这种所谓的“可行性缺口补贴”将使中央当局将来支付繁重价钱。这不是国际上所了解的真正的都会轨道交通PPP形式。

5 目的导向

关于都会轨道交通PPP项目接纳什么形式,我们以为既不克不及完全照搬英国PFI形式,也不克不及完全照搬法国特许运营形式。我们提呈现代PPP的完好观点,详细包罗三大支柱。一是把PPP作为进步财务资金运用服从的东西;二是把PPP作为促进外地经济开展的东西;三是把PPP作为完成以人为本及可继续开展目的的东西。我国现在在PPP制度设计方面,把一切的PPP项目都了解为运用当局资金提供大众效劳的东西,这是一种严峻的错误引导。我们提出三代PPP的理念,是中国专家的一项原创,我在结合国有关论坛和国际专家停止交换,失掉国际偕行的承认。

关于都会轨道交通而言,三种目的导向都可以接纳。假如都会充足弱小,都会大众资金充足多,可以把PPP了解为无效运用财务资金的一种手腕,都会轨道交通不免费,收费提供大众效劳,将轨道交通出行效劳视为都会综合功用的必备条件,财务资金对其本钱必需停止全掩盖,这时就可以接纳第一代PPP的理念来运作都会轨道交通PPP项目。但是,现在我国许多都会不具有这种大众财务气力,以是这种目的导向固然在实际上具有存在的可行性,但不具有理想的可行性。二是把PPP作为促进外地都会经济超过式开展的东西,这是现在我国都会轨道交通接纳PPP形式的理想选择。这时就需求深化投融资体制变革,停止价钱和免费制度的变革,经过PPP形式整合种种专业力气,低落工程造价,进步运营效劳的质量,让老黎民称心,促进外地经济超过式开展。三是依照结合国欧经会所倡议的以人为本可继续开展理念,思索资源、情况可继续性,思索弱势群体及性别对等,推进第二代PPP向第三代PPP转换和开展。

6 规范订定

PPP规范体系的研讨订定十分紧张。由于日期干系,我这里仅做复杂引见。我们现在正在承当结合国欧经会都会轨道交通PPP国际规范的研讨订定任务,现在有来自环球22个国度快要50位专家展开这项任务,相干任务正在有序停止。我们盼望应用结合国的平台,总结中国都会轨道交通PPP形式存在的题目和经历,在推进环球PPP形式安康开展方面奉献中国伶俐,我们在积极展开这方面的任务。盼望在座的列位专家,与我们携起手来,通力合作,为都会轨道交通PPP国际规范的研讨订定、将来推行使用奉献来自中国专家的伶俐。

 

7 相同交换

行业交换和专业讨论十分紧张。2014年以来我国PPP形式失掉大范围的推行使用,许多当局文件屡次提到要鼎力推行使用PPP形式,我对“鼎力推行使用”这种提法不断很恶感。以后能够要真正进入标准开展的阶段,尤其对都会轨道交通这类投资范围宏大、影响深远的根底设备项目,其投资决议计划及项目运作不克不及视同儿戏,肯定要仔细看待。我们曾经组建中国PPP征询机构论坛,我们将借助论坛这个专业平台展开一系列运动,次要是给各人提供互相交换、互相讨论的平台。同时,我们还方案设立多少“中国PPP征询机构论坛”的专业委员会,经过论坛平台链接金融机构、施工单元、财产部分、科技研发等各方力气,配合推进中国PPP形式的安康开展。也热烈欢送有关各方积极参与中国PPP征询机构论坛将来的一系列运动。

我的发言就到这里,谢谢各人!