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李开孟 伍迪|PPP的条理分别、根本特性及中国理论
公布日期:2019-06-06 信息来路:《北京交通大学学报》 拜访次数: 字号:[ ]

中国国际工程征询公司研讨中央李开孟主任牵头完成的《PPP的条理分别、根本特性及中国理论》学术论文,由《北京交通大学学报》作为特稿于2017年第3期正式发布。原文约17000字,条理论述了古代PPP形式三代条理分别的总体思绪,对差别范例PPP形式的详细理念、互相干系及项目操纵层面的详细差别停止了条理剖析,并联合我国展开PPP任务的详细理论,提出美满我国PPP形式功用定位及转型晋级的详细发起。论文由《新汉文摘》于2017年第17期予以转载。本大众号将《新汉文摘》转载的相干内容予以刊发后,局部读者盼望可以看到该论文的全文。为满意读者需求,现刊发《北京交通大学学报》2017年第3期(第三季度)特刊文章《PPP的条理分别、根本特性及中国理论》全文,供感兴味的读者参阅。

摘 要:PPP形式是推进大众效劳范畴市场化变革的紧张东西。从2014年开端我国掀起鼎力推行使用PPP形式的高潮,但对PPP的目的及功用定位缺乏条理研讨,并惹起政策订定及实践使用层面的杂乱。比年来我国推行使用PPP形式的次要目的,包罗完成新型城镇化开展战略、推进国度管理体系及管理才能古代化、推进片面深化投融资体制变革、推进财务体制变革创新等。

目的的多元性,形成PPP形式在制度层面顶层设计的庞大性。在差别的目的定位下,当局部分推行使用PPP形式所遵照的理念及其对应的制度体系设计会体现出分明的差别特点。因此,应基于国际外实际与理论,从PPP作为当局完成特定目的东西的视角,对PPP形式停止总体的条理分别,剖析差别范例PPP形式的详细理念、互相干系及项目操纵层面的详细差别,并联合理论提出我国推行使用PPP形式的功用定位和相干发起。

要害词:PPP;条理分别;功用定位;评价机制;政策征询

中图分类号:F283 文献标识码:A 文章编号:1672-8106(2017)03-0001-12

引 言

变革开放以来,我国引入社会资源尤其是民营资源到场根底设备及公用奇迹范畴投资建立已有30 多年汗青。从2014年开端我国掀起鼎力推行使用 PPP形式的高潮,但对PPP的目的及功用定位缺乏条理研讨,并惹起政策订定及实践使用层面的杂乱。因而,本文经过总结国际外推行使用 PPP形式的详细理论,初次提出对PPP形式停止三代条理分别的总体设想,同时,对其内涵联系关系特点、评价机制的区别和联络等停止讨论,并联合中国理论提出我国以后推行使用PPP形式的目的导向和政策发起。

PPP形式所存眷的中心题目是怎样更无效地提供大众产物和大众效劳。这项命题不断是过来 100多年来经济学研讨和讨论的热门题目。PPP形式夸大经过大众部分和私营部分树立长处共享、危害共担的协作同伴干系,整合种种劣势资源,完成根底设备及公用奇迹范畴的项目融资、建立、运营、维护等各个关键的详细义务,发扬各自劣势确保大众效劳提供的质量和服从,是推进大众效劳范畴市场化变革的紧张东西。

传统的经济学实际以为,应由大众部分主导大众效劳的提供,夸大应该全部由当局来承当相应的责任,依照大众经济学所倡议的大众理财及寻求大众长处最大化的准绳设置装备摆设大众资源,完成大众效劳的无效供应,而不该该由寻求贸易长处的私营部分参与。关于公家产物,夸大要发扬市场设置装备摆设资源的中心作用,由私营部分停止提供。二者各自分工明白,依照差别的逻辑停止产物消费和效劳提供。

理论证明,由大众部分提供大众效劳,存在诸如信息不合错误称、贪污糜烂、本钱高企、服从低上等诸多题目。100多年来,天下列国实际界和理论界不断讨论怎样借用市场化的专业力气,发扬私营部分在专业技艺、办理经历、专家人才等方面的劣势,积极推进大众效劳范畴的市场化变革,以进步大众效劳供应 的质量和服从。

随着产权实际、委托署理实际等古代经济学实际体系的不时开展,越来越多的人看法到 PPP形式经过引入市场机制可以进步根底设备项目运作的服从,缓解当局财务压力,经过鼓励相容准绳停止买卖制度的公道设计,可以将PPP形式使用到许多行业范畴,从而推进根底设备范畴投融资体制的市场化变革。PPP形式在东方市场经济体制比拟美满的兴旺国度起首提出,并在结合国和天下银行等国际构造的鼎力推进下,在浩繁开展中国度失掉越来越广泛地推行使用,现在曾经成为天下列国当局及国际构造提供大众效劳的一种紧张方法。

我国在20世纪80年月曩昔,根底设备及大众奇迹投资普通都由当局或其受权的大众机构担任,处 于当局或大众部分把持的形态,投融资体制机制十分单一和僵化。随着中国推进变革开放,天下各地开端探究怎样冲破原有大众部分把持格式,学习引进自创国际上根底设备市场化运作的成熟经历,推进投融资体制变革的破题。

事先,广东省等沿海地域走在天下的前线。广东沙角B电厂是我国第一个乐成兴修、乐成完成移交的BOT(特许运营)项目,总投资约40亿港元。1985年7月1日正式开工,两台机组辨别于1987年4月、7月并网发电,1999年8月1日正式移交,该项目关于经过引入公家资源(外资) 提供大众产物停止了大胆探究,具有紧张的标记性树模意义,但这种探究事先仅范围于中央层面,不属于地方当局间接推进施行的有方案的变革举动。

国度方案委员会、电力部、交通部于1995年8月初次结合发文,以地方当局正式文件的方法提出推 动施行特许运营形式①,将我国根底设备和社会奇迹范畴的投融资体制变革推进到一个簇新的阶段。从1995年开端,我国当局积极推进对交通运输、动力建立、市政工程等范畴接纳BOT方法引进外资。

原国度计委审批试行广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等五个BOT试点项目,使得天下掀起经过特许运营引进外资的低潮。但是,有关特许运营BOT形式的制度建立、目的定位、BOT项目评价理念及实际办法体系的树立均缺乏条理深化研讨,相干范畴的立法也没有提到议事日程。相干探究根植于我国事先的投融资制度情况,与国际通畅的 PPP形式存 在较大差别。

从2014年开端,在财务部、国度开展变革委等有关部分的积极推进下,我国掀起了新一轮引入古代PPP理念及推行使用PPP形式的高潮,国务院及地方各部委、各级中央当局纷繁出台种种鼓励性政策, 鼓舞PPP形式的鼎力推行使用。但在详细理论层面,关于推行使用PPP形式的操纵理念、目的导向、功用定位等,社会各界存在种种差别的了解,如将PPP形式作为化解中央当局债权危害的东西,或将PPP形式作为开拓中央当局根底设备项目融资新渠道的紧张东西,或许经过引入PPP形式来构建一种区别于传统形式的根底设备项目审批办理新流程。

另有观念以为,应将推行使用PPP形式上升到国度战略层面,作为推进国度管理体系及管理才能古代化的紧张东西。但是,关于我国引入PPP形式的详细理念及理论层面的推进途径,均没有告竣共鸣,并在详细操纵层面形成杂乱,有能够构成条理性的潜伏危害。

推行使用PPP形式,必需做到理念先行,起首应明白“目的”和“东西”之间的干系。PPP是进步 大众产物和大众效劳供应质量和服从的一种东西。在PPP制度体系的顶层设计中,不克不及将东西当成目的,不克不及为PPP而PPP。假如将PPP作为目的,那么中央当局就会为了完成这个目的,不吝价钱地鼎力推行使用PPP形式,并包装知名目单一的“伪PPP”项目。假如将PPP作为完成特定目的的一种手腕或东西,夸大必需遵照特定的理念,中央当局在理论层面就会慎重地选择推行使用PPP形式,以便为特定目的效劳,从而完成发扬PPP形式在大众产物提供方面的服从劣势。

我国比年来推行使用PPP形式的次要目的,包罗完成新型城镇化开展战略、推进国度管理体系及管理才能古代化、推进片面深化投融资体制变革、推进财务体制变革创新等等。现实上,为了完成这些目的,可以接纳多种手腕或途径,PPP仅是此中的东西之一。目的的多元性,形成 PPP形式在制度层面 顶层设计的庞大性。

在差别的目的定位下,当局部分推行使用PPP形式所遵照的理念及其所对应的制度体系设计会体现出分明的差别特点。本文基于国际外实际与理论,从PPP作为当局完成特定目的的东西的视角,即从PPP理念所折射的功用定位的差别性角度,总结提出PPP形式三代条理分别的总体设想,剖析三品种型PPP形式的详细理念、互相干系及项目操纵层面的详细差别,并联合中国理论提出我国推行使用PPP形式的目的导向和相干发起。

一、 PPP形式的三代条理分别

(一)英国提出的PFI形式催生出第一代PPP

作为根底设备项目标古代运作方法,PPP理念被天下列国公认来源于英国提出的PFI(Private Finance Initiative)形式。

英国事典范的古代市场经济国度,但直到20世纪中前期,根底设备与公用奇迹范畴依然由当局财 政投资并由国有企业担任项目标建立及运营。在前宰衡撒切尔夫人在朝时期(1979—1990年),随着大众项目标投资需求和当局财务压力的不时添加,很多紧张根底设备的投资与建立遇到了困难,英国当局在如许的大情况下,开端抓紧公家资源进入大众项目标控制,但当局对公家资源所能进入范畴的范畴限定得十分明白,行将可以接纳运用者付费的项目停止了彻底的民营化变革,而不是接纳特许运营形式。但是,关于触及大众长处及根本大众效劳的中心范畴,依然夸大必需由当局财务资金担负,在运作机制上没有推进民营化变革。

PFI观点的正式提出,来源于1992年的英国梅杰当局(1990—1997年),并逐步美满于布莱尔当局 (1997—2007年)。固然这临时期的英国当局面对宏大的财务压力和根底设备与公用奇迹的投资建立需求压力,但当局依然十分明白对峙以为许多大众项目并不行以停止彻底的民营化变革,由于这些项目触及大众长处的中心范畴,一旦完全放开市场化,将会使得大众的最基本长处受损。

但当局为了推进项目标投资建立,对运用私营部分的资金发生了宏大需求。因而,英国当局在总结Dartford Bridge、Severn Bridge和Euro-tunnal等大型项目中运用私营部分停止融资经历的根底上,开端订定相干政策,以便更标准地办理到场大众项目中的公家资源并充沛发扬公家资源的劣势,PFI形式在此配景下应运而生。

PFI一词对应的中文尚无一致的翻译,如辨别翻译为“公家融资运动”、“公家提倡融资”、“公家融资方案”、“公家自动融资”等,其根本寄义是指公家资源担任大众项目标建立融资,并经过运营期提供 大众效劳,民营部分经过收取大众效劳用度取得初始投资报答,其实质是当局的延期付费。

PFI的推行使用,使得传统上必需由当局财务资金担负的根底设备及大众效劳范畴也可应用公家资源停止市场化运作,从而使得根底设备市场化运作的范畴扩展到必需由当局财务资金付费的大众效劳范畴。这种形式夸大大众部分与私营部分之间树立长处共享、危害共担的协作同伴干系,夸大充沛发扬私营部分的专业劣势,进步大众效劳供应的质量和服从,厥后被总结为PPP形式。因而,天下列国公认古代PPP理念来源于英国,根本框架便是英国的PFI项目运作形式。

关于接纳PPP形式(即英国PFI形式)所具有的低落本钱、进步服从等作用,实践上不断存在争议。英国众议院财务委员会2010—2012年度专题陈诉就曾明白提出:

(1)PFI形式推销顺序庞大,耗时较长,融资本钱绝对较高,终极经过当局付费本质上会添加财务担负,难以完成“财政代价”(VFM)最大化;

(2)PFI项目融资属于当局资产欠债表之外的融资,其欠债不间接计入当局财务预算,从而使得PFI成为当局躲避预算束缚的一种方法,短期内可以安慰当局的非感性投资,临时内将加大当局将来财务担负;

(3)PFI项目提供的是大众效劳,项目失败的危害终极照旧会由当局承当,因而危害并没有真正转移出去;

(4)PFI项目条约期长,难以依据将来实践状况与需求变革对条约条款停止调解,缺乏灵敏性。英国在总结经历经验根底上,于2012年对PFI形式停止了改良,并正式提出PFI的晋级版即PF2形式,次要改良内容包罗当局需持有多数大众权柄资源、引入更规范化的推销顺序以简化推销流程、标准信息表露顺序以添加通明度、大众部分承当万博的办理危害以更好地完成“物有所值”等等。

英国在过来20多年施行PFI/PF2项目共700多个,总投资700多亿英镑,范畴触及医疗安康、国防设备、教诲、交通、情况、文体设备等多个范畴。PFI/PF2形式使英国地方和中央当局较好天时用了市场的专业才能,提拔了根底设备和大众效劳的质量,改动了当局管理的理念和方法,充沛表现了大众部分与私营部分的协作同伴干系,在项目运作进程中充沛完成了单方的劣势互补。

基于英国PFI/PF2理论而催生的“PPP形式”,是人们对PPP形式的最后了解,因而也被称为广义PPP或纯PPP,英国也被以为是环球开始提出并理论PPP的国度。因而,基于英国PFI/PF2观点所提出的PPP运作框架,可以以为是第一代 PPP。

在经济学观点中,“根底设备”(infrastructure)包罗公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等大众设备,以及教诲、科技、医疗卫生、体育、文明等社会奇迹,前者称之为“经济性根底设备”(economic infrastructure),后者称之为“社会性根底设备”(social infrastructure)。经过对英国PFI/PF2形式所催生出的第一代PPP的回忆与剖析,可以发明,英国所理论的第一代PPP次要使用于社会性根底设备。

由于这些项目每每不克不及让大众承当“二次付费”的担负,征税人有官僚求当局提供相应的根本大众效劳,这些范畴的建立项目固然经过私营部分融资停止建立,但公家资源需求经过向当局免费来完成投资报答,实质上依然属于当局付费,是当局推销大众效劳的详细完成方法。

由于第一代PPP形式是一种当局推销大众效劳的东西,因而当局在推行使用进程中,最关怀的便是PPP形式可否低落大众效劳的推销本钱,能否比传统当局推销大众效劳方法的服从更高,英国当局出台的相干政策正是基于这种思索订定的。很多人指出引入公家资源后,项目标融资本钱进步、项目运作愈加庞大等题目,并能够招致项目失败。

闻名的英法海底隧道(Euro tunnal)便是一个典范的失败案例。因而,英国订定了在项目可行性研讨阶段将传统当局推销形式与 PPP形式推销本钱停止比拟的办法与流程,以包管PPP形式可以完成物有所值(VfM, Value for Money),并明白界定PPP项目标产出要求(OutputSpecification)以标准项目标施行和交付。

经过盘算假定接纳传统当局推销形式下当局的本钱,即大众部分比拟值(PSC, Public Sector Comparator),将PSC值与接纳PPP形式下当局担负的本钱停止比拟,来决议能否引入公家资源。澳大利亚、加拿大等国当局都纷繁自创英国的PFI理念树立本国VfM评价体系和PSC决议计划流程和办法,美满了PPP的制度体系。

由此可见,第一代PPP在作为当局推销大众效劳东西的这种理念及目的定位下,PPP形式的制度设计,次要存眷当局推销大众效劳和大众产物的推销规范或产出规则、当局购置大众效劳的流程、推销的价钱以及财务资金的领取才能等,在这种功用定位影响下,当局重点展开财务领取的PSC剖析和财务接受才能论证。以英国为范本,澳大利亚、加拿大等英联邦国度以及亚洲的日本等都城在“当局推销东西”的功用定位下推行本国的PPP形式,这种功用定位的PPP形式活着界列国的推行使用绝对比拟广泛,并已构成较为美满的制度体系。

(二)法国特许运营的理念创新催生出第二代PPP

根底设备及社会奇迹投资项目特许运营观点的提出,远早于PPP。但传统的特许运营理念与英国PFI项目运作所构成的PPP理念存在差别。依据古代PPP理念对传统的特许运营项目运作理念停止创新,丰厚了古代意义上的PPP观点外延,并催生出第二代PPP形式。

法国事特许运营形式的故土。早在法国拿破仑三世(1808—1873年)时期就呈现了根底设备特许运营的项目运作形式。这个时期是法国绝对昌盛时期,法国进入了大范围根底设备建立阶段,古代巴黎多数市的建立格式也构成于这个时期。在此时期,法国当局提出将可以向运用者免费的根底设备项目标建立及运营权转让(Concession)给私营部分,私营部分经过“运用者付费”获取投资报答,于是呈现了“特许运营”项目标运作形式。

颠末100多年的探究和理论,人们总结出以BOT为代表的特许运营多种详细运作形式,特许运营项目习气上又称为BOT项目。直到21世纪初,法国已经过特许运营形式推进了少量根底设备项目标建立。这种形式签订的特许运营协议,夸大用户是领取主体,以运用者付费为主,当局补贴为辅,其实质上是自上而下的行政受权,特许运营协议被以为属于行政条约性子,项目运作容易构成把持。当局为了包管私营部分取得公道报答,可以接纳排他性条款等特殊的制度布置。

由私营部分承当市场需求及运营危害,没有投资报答的财务资金保底条款。因而,发生于19世纪法国,且 运作了100多年的传统特许运营形式,并不完全契合大众部分与私营部分之间树立“长处共享、危害共 担”临时协作同伴干系的特性,不克不及复杂地将其视为1992年之后基于英国PFI形式而总结的古代PPP形式范围。

2004年法国协作法案(contrat de partenariat)的经过,标记着法国临时推行的特许运营形式的理念开端呈现转型。法国当局开端看法到,在根底设备范畴推进特许运营形式之前,项目标投资建立资金全部由当局财务提供,危害也全部由当局承当,经过吸取公家资源引入特许运营形式后,当局完成了危害的转移,但此时并不克不及将危害全部转嫁于私营部分,大众部分与私营部分之间应该构成一个均衡干系才干包管各方完成长处共享。

固然法国特许运营项目签署的协议仍被认定为属于行政条约,夸大经过国度行政执法来标准各方举动,但人们开端看法到,这种以BOT等形式运营的特许运营形式,应该夸大大众部分与公家部分之间的对等同伴干系,也应该契合基于英国PFI项目运作形式所提出的PPP理念的各项特性。

进入21世纪以来,人们依据新呈现的PPP观点对法国曾经运用100多年的特许运营形式创新而构成的项目运作框架,被称为是PPP形式的紧张构成局部,当局也开端从PPP的角度了解和优化特许运营形式。法国在根底设备特许运营范畴依据PFI理念所停止的理念创新,实践上促使了PPP的外延扩展,并构成第二代PPP,这是在第一代PPP根底上对特许运营形式的创新和拓展。

法国当局近几年所推进的PPP,我们将其归类为第二代PPP,固然起步绝对较晚,但地方当局和中央当局都积极到场,并专门建立了MaPPP(Missiond’appuiaux partenariats public-privé),从机构框架上包管了PPP项目标施行。从2004年开端,法国的PPP奇迹飞速开展,PPP条约数目不时添加,比年来法国签署的PPP协议数目在欧洲位列第一。

据统计,停止2015年2月,法国曾经签署了548项PPP条约,条约金额超越120亿欧元,乃至曾经超越了英国。法国PPP项目详细接纳BOT、BOOT等多种运作形式,固然能够需求当局补贴,但其中心理念依然是特许运营形式中所要求的运用者付费,关于无法完成运用者付费的范畴,法国依然接纳传统的当局投资建立的项目运作形式,或许经过CP条约由私营部分融资。

依据项目报答机制的差别,可以将PPP项目分为当局付费PPP项目和运用者付费PPP项目两大类,而法国所推行的PPP项目则当前者为主,即项目终极由运用者即用户来付费,社会资源担任项目标特许运营。与英国的PFI项目差别,这类项目多为经济性根底设备。

在这种形式下,社会资源所取得的报答,不再遭到当局财务资金领取才能的硬束缚,当局转而更存眷当局赐与项目标优惠政策等支持、条约施行全体的严厉控制、项目短期与临时目的的协同、项目建立承包市场的专业性和成熟度等更微观层面的题目。

因而,法国在推行PPP形式并完成大众产物与效劳供应,即完成当局推销的同时,当局的视野开端不时扩展,着眼于地区经济开展,经过不时美满PPP项目标免费及价钱构成机制,标准相干财产的市场化运转机制,进步了市场成熟度,也为社会资源提供了到场根底设备项目标平台。

以承包市场为例,活着界闻名的十二大承包商中,法国占据了三席,辨别是Vinci、Eiffage和 Bouygues,这三家公司取得了法国大局部的PPP项目条约,在项目运作进程中积聚了丰厚的PPP项目技能与办理经历。法国推行使用PPP形式的目的与理念,在吸取英国PFI/PF2形式经历根底上所停止的创新, 其体现的光显特点是英国PFI形式所不具有的。

因而,法国以及其他一些大陆法系国度在特许运营形式上的创新,丰厚了PPP形式的外延,客观上构成了第二代PPP的理念框架,行将PPP的功用定位为撬动地区经济开展的一种东西。第二代PPP夸大经过大众部分和私营部分之间树立协作同伴干系,激起社会资源到场根底设备、公用奇迹项目建立与投资的积极性,经过推进市场化变革,美满免费及价钱构成机制,构建基于市场化运作的项目投资报答机制。

社会资源所取得的报答,不再遭到当局财务资金领取才能的硬束缚,当局更存眷微观层面上特定PPP项目对地区经济开展及市场机制成熟度的动员作用,其制度设计现在在列国曾经逐渐成型,相较于作为当局购置大众效劳东西的第一代PPP的制度体系存在明显差异。在这种框架体系下,基于当局推销理念的物有所值评价和财务接受才能论证就显得不太紧张了。

英国现在开端对PFI及PF2存在的题目停止反思,重新看法和改良以大众部分比拟值(PSC)为次要剖析框架的物有所值评价办法,夸大从战略、项目和推销三个层面停止项目评价,并夸大对项目自身停止经济用度效益流量剖析(CBA),实质上也应属于向第二代PPP变化。

(三)结合国推进施行可继续开展目的召唤第三代PPP降生

结合国欧经会现在积极推进的以人为本PPP,我们以为属于新一代PPP,即差别于前述第一代PPP和第二代PPP的第三代PPP。

2016年是结合国推进人类千年开展目的(Millennium Development Goals, MDGs)第二个15年议5第3期李开孟等:PPP的条理分别、根本特性及中国理论 程的开启之年,第二个15年议程提出了完成人类可继续开展的新目的,详细包罗消弭贫穷、建立有恢复力的根底设备等在内的以“以人为本”作为中心理念的17项详细目的,详细内容包罗:

(1)在全天下消弭种种方式的贫穷;

(2)消弭饥饿,完成粮食平安,改进养分情况和促进农业可继续开展;

(3)确保安康的生存方法,促进各年事段人群的福祉;

(4)完成容纳和公道的优质教诲,为全民提供终身学习时机;

(5) 完成性别对等,进步全体女性和女童的权益;

(6)为一切人提供干净饮水和卫生设备,并停止可继续办理;

(7)确保大家获取价钱公道、牢靠和可继续的古代动力;

(8)促进耐久、容纳和可继续的经济增长,完成充沛的消费性失业,确保大家取得面子的任务;

(9)制作具有抵挡灾祸才能的根底设备,促进具有容纳性的可继续产业化,推进创新;

(10)增加国度外部和国度之间的不屈等;

(11)建立容纳、平安、有抵挡灾祸才能和可继续的都会和人类寓居区;

(12)确保可继续的消耗和消费形式;

(13)接纳告急步伐应对天气变革及其影响;

(14)维护陆地并以可继续方法应用陆地资源,以促进可继续开展;

(15)维护、规复和促进 以可继续方法应用海洋生态条理,以可继续方法办理丛林,防治荒原化,克制和改变地皮退步,停止生物多样性的丧失;

(16)发明战争、容纳的社会以促进可继续开展,为一切人提供诉诸法律的时机,在各层级树立无效、担任和容纳的机构;

(17)增强贯彻落实手腕,重振可继续开展环球同伴干系。

与此同时,结合国欧洲经济委员(United Nations Economic Commission for Europe, UNECE)提出把来源于欧洲的PPP形式作为推进列国完成可继续开展目的的紧张机制和无效东西向全天下引荐, 并经过研讨订定与17个可继续开展目的绝对应和婚配的30多个PPP国际规范,推进完成环球可继续开展。我们以为,结合国条理现在正在推进的以可继续开展理念指点下的PPP形式,是PPP形式的一种新的形状,代表将来的PPP形式开展偏向,因而我们称之为第三代PPP。

PPP形式之以是可以成为一种完成人类可继续开展目的的东西,其缘由在于:一方面,人类可继续开展的一系列目的,触及教诲、医疗、养老等多个行业的根底设备投资建立和高效优质大众产物或效劳的供应,当局财务的压力和专业技能办理程度的限定决议了完成这些目的不行能仅仅依托当局部分。

而这些范畴的投资建立项目每每具有大众产物或准大众产物的特性,也不宜于接纳单纯的公有化或充沛的市场化形式运作,PPP形式则可以较好地均衡两方面的抵牾。经过引入民营资源,充沛吸取民营资源专业化的投资、建立、运营等才能,从而完成人类可继续开展目的。另一方面,促进可继续开展的 动力在于源源不时的创新,在根底设备和公用奇迹项目中,传统形式很难构成对大众部分发生创新的无效鼓励,由于无论是技能上的创新,照旧办理上的创新,都需求对施行者提供宏大的经济鼓励。

因而, PPP形式引入社会资源的同时,经过满意鼓励相容条件制度的设计,可以激起社会资源停止创新,发扬社会资源专业化的投资、建立、运营等的自动创新才能,从而完成可继续开展目的。

结合国有五大地区委员会,包罗非洲经济委员会、欧洲经济委员会、拉丁美洲和加勒比经济委员会、亚洲及平静洋经济社会委员会和西亚经济社会委员会。此中,欧洲经济委员会于1947年3月在日内瓦设立,现在共有56个成员,除欧洲大局部国度外,还包罗加拿大和美国等域本国家。由于欧洲拥有可继续开展树模区与PPP源产地的劣势,以是结合国欧洲经济委员会对可继续开展与 PPP都体现出极高的热情。

中国国度开展变革委与结合国欧洲经济委员会于2016年年终签订了协作协议,结合推进结合国2030年开展议程所提出的以人为本及可继续开展目的,并盼望接纳 PPP形式来完成这些目的,详细操纵则经过订定PPP规范来完成。这些PPP规范是联合结合国17个可继续开展目的有针对性的树立的,内容则参考了天下列国PPP最佳理论与规矩,相干陈诉标明这些PPP国际规范可以对17个可继续开展目的中的14个目的发生深远的影响。

因而,在 PPP作为完成以人为本和可继续开展东西的这种理念及目的定位下,PPP不再仅仅作为当局推销或促进经济开展的东西,而是愈加夸大开展的终极目标必需围绕人的需求,把人放在第一位, 这就将PPP形式的运作理念和目的定位提拔到一种新的高度,代表将来PPP的开展偏向。

二、 三品种型PPP形式的联系关系性

(一)三品种型 PPP形式的配合特点

上文阐释了三品种型PPP理念的构成进程和开展情况,详细包罗以英国1992年提出的PFI形式6北京交通大学学报(社会迷信版) 2017年为代表的目标在于改进当局推销大众效劳质量和服从的第一代PPP,以法国为代表的以PPP的中心理念对特许运营形式停止理念创新催生出的以提拔经济开展质量和服从为目的的第二代PPP,以及结合国相干机构现在正努力于推进施行的以促进可继续开展为目标的第三代 PPP。固然三品种型的PPP功用定位差别、开展途径差别,但体现出如下配合特性。

1.聚焦大众产物和大众效劳的提供。关于贸易性公家产物项目,不接纳PPP形式。将PPP形式定位为改进大众产物和大众效劳供应质量和服从的东西,是大众部分(当局)职能必需承当的责任。

2.对项目运作停止市场化改革。关于本身可以停止市场化运作的项目,不接纳 PPP形式。由于投融资体制变革不到位、大众产物效劳价钱分歧理、项目本身投资报答机制不美满或不具有等缘由,项目自身不具有市场化运作条件,经过PPP买卖构造的设计,使其可以市场化运作。

3.夸大整合和发扬各方面的专业劣势。要求发扬当局部分、专业机构、私营部分各自的劣势,存眷SPV(为PPP项目运作而设立的特别目标载体)对项目全体开辟和资源整合的条理功能力,以及项目运作载体各构成局部的全体专业才能,把项目公司能否具有应对项目全生命周期内各阶段危害的才能作为鉴别其能否及格的中心要素。

4.夸大项目周期全进程的要素整合。不只是项目建立阶段的协作,也不只是项目运营阶段的协作, 并且是项目周期全进程的协作及全生命周期的要素整合,有明白且分歧的目的定位,要求各到场主体构成协力,配合寻求项目周期全生命周期的本钱低落、服从进步、继续提供大众效劳及低落危害。

5.夸大树立临时协作同伴干系。要求树立大众部分与公家部分之间临时的、可继续的同伴干系,反 对深谋远虑,夸大临时协作及项目运作的可继续性。夸大以最少的资源投入,完成尽能够多的产物和效劳,经过树立临时协作同伴干系,完成项目资源最优设置装备摆设。

6.夸大树立公道的长处共享机制。在买卖构造设计中,大众部分和公家部分的长处诉求差别,大众部分必需维护大众长处,公家部分则寻求贸易长处,二者能够呈现抵触,但必需统筹各方长处诉求。大众部分普通不与公家资源抢夺贸易利润,应重点存眷保证大众长处,进步大众效劳的质量和服从。公家部分承当的PPP公益性项目,不该寻求贸易利润最大化,应夸大获得绝对波动的投资报答。当局经过审定运营免费价钱,或许以购置效劳的方法使公家部分取得支出,完成项目建立运营的财政可继续性,防止企业呈现暴利和盈余,完成“红利但不暴利”,对公家部分能够取得的高额利润停止调控。

7.夸大树立对等的危害共担机制。PPP项目各到场主体应根据对危害的控制力,承当相应的责任,不外度将危害转移至协作方。公家部分次要承当投融资、建立、运营和技能危害,应高兴躲避因本身运营办理才能缺乏引发项目危害,并承当大局部乃至全部办理职责。大众部分次要承当政策法例、规范调解变革的危害,尽能够大地承当本人有劣势的伴生危害。制止当局为项目牢固报答及市场危害提供包管,防备将项目危害转换为当局债权危害。单方配合承当不行抗力危害。经过树立和美满正常、标准的危害管控和加入机制,发扬各自劣势,增强危害办理,低落项目全体危害,确保项目乐成。

8.以对等条约为根本架构。PPP项目必需以对等条约为根底停止运作,不需求大众部分和公家部分间接签署条约的项目运作形式,不属于PPP形式。需求在项目条约中明白界定大众部分和公家部分之间的职能和责任,并以公道的方法确保长处共享、危害共担。夸大大众部分和公家部分之间要对等到场、老实取信,依照条约服务。统统权益和任务均需求以条约或协议的方法予以出现,使得条约的会谈及签订显得尤为紧张。

9.夸大以PPP促进大众管理体制机制变革。PPP项目标推行使用,每每触及到大众部分管理机制的变革,触及到盘活存量大众资产,创新项目运作形式,是推进大众部分变革的紧张手腕。PPP形式的引入和推行使用,要求当局处置好与市场主体之间的干系,由传统的大众效劳提供形式中的间接“运营者”,变化为“羁系者”和“协作者”。PPP形式夸大发扬公家部分的专业劣势,“让专业人做专业事”,必 然触及原有长处格式的调解,权益任务干系的重新分别,以及大众管理体系的重修,当局管理才能的提拔,对当局部分进步 PPP项目标专业运作才能提出要求。

10.注重运转羁系和绩效评价。PPP项目无论是运用者付费照旧当局付费,都夸大增强绩效办理, 按绩效付费,确保大众产物和大众效劳提供的质量和服从。大众部分要对PPP项目运作、大众效劳质7第3期李开孟等:PPP的条理分别、根本特性及中国理论量和大众资源运用服从等停止全进程羁系和综合稽核评价,仔细掌握和确定效劳价钱和项目收益目标, 增强本钱监审、稽核评价、价钱调解考核。

对未能践约、按量、保质提供大众产物和效劳的项目,应按约要求公家部分加入并补偿,公家部分必需按合约规则实时加入并依法补偿,并严厉责任追查。公家部分获得事前规则的绩效后应取得相应的投资报答。项目绩效的羁系和评价,可以思索引入第三方专业机构停止。

(二)种种范例PPP形式的存眷重点

由于三品种型PPP的功用定位存在明显差别,其制度体系设计与项目评价机制必定存在分明差别。

1.第一代PPP着力于改进当局推销大众效劳质量和服从

以英国PFI形式为根本制度框架的第一代PPP,重点存眷以下题目:

(1)聚焦于社会根底设备范畴,目标是进步社会根本大众效劳供应的质量和服从;

(2)属于私营融资的当局付费项目,要求由私营部分担任项目建立的融资,当局依据私营部分提供大众效劳的绩效停止付费,私营部分经过当局付费获得初始投资的公道报答;

(3)当局付费的根据次要是社会根底设备的可用性,依据运营期的要害绩效目标 (KPI)停止付费,私营部分不承当市场需求危害;

(4)要害绩效目标应能片面明白其产出要求(Outputs Specification),应依据差别行业特点和项目特性公道订定出量化明晰、正向鼓励且具可操纵性的绩效指 标;

(5)项目运作的实质是当局购置效劳,应归入当局推销的框架流程,夸大当局推销的地下通明,正当无效;

(6)特殊夸大怎样节流当局推销大众效劳的财务资金,夸大对PPP形式推销方法与传统的当局推销方法的推销用度停止比拟,展开以大众部分比拟值PSC 为根底的物有所值VfM评价;

(7)注重财务资金用于PPP项目标资金束缚及财务接受才能论证;(8)关于拟建项目能否应该接纳PPP形式,夸大Value for Money(直译为款项的代价,我国通常翻译为“物有所值”)的评价和“以款项为本”,夸大财务资金运用的质量和服从。

2.第二代PPP着力于提拔经济开展质量和服从

在英国PFI形式根底上开展起来的以特许运营为根本框架的第二代PPP,重点存眷以下题目:

(1) 次要聚焦于经济根底设备,目标是进步经济性大众效劳供应的质量和服从;

(2)属于私营融资的运用者 付费项目,要求由私营部分担任项目建立的融资,经过运用者付费及须要的当局财务补贴获得投资回 报;

(3)经过特许运营协议树立大众部分与私营部分之间的对等协作同伴干系;

(4)夸大经过PPP形式 撬动种种社会资源,促进外地经济开展。PPP形式成为引入专业性力气促进外地经济超过式开展的紧张东西;

(5)夸大经过价钱及免费制度的变革,美满大众产物及大众效劳的价钱构成机制,发掘项目本身的经济代价,取得项目标投资报答;

(6)关于不具有完全市场生活才能的根底设备项目,需求财务资金予 以补贴,但SPV 必需承当大众效劳的市场需求危害;

(7)PPP项目标评价,主要存眷的是项目本身的可行性研讨及经济用度效益剖析(CBA)或用度结果剖析(CEA),而不是基于推销本钱比选的以大众部分比拟值 PSC为根底的物有所值VfM评价。关于需求财务补贴的项目,应在项目经济可行的根底上,需求进一步评价其财务接受才能;

(8)项目评价夸大“以经济开展为本”,夸大Value for Economy的评价, 夸大拟建项目对外地经济开展做出的奉献。

3.第三代PPP着力于完成以人为本的可继续开展目的

以完成以人为本及可继续开展目的为导向的第三代PPP,重点存眷以下题目:

(1)既聚焦于经济根底设备,又存眷于社会根底设备,目标是进步全部大众效劳(包罗经济性大众效劳和社会性大众效劳)供应的质量和服从;

(2)既包罗运用者付费项目,也包罗当局购置效劳项目,要求由私营部分担任项目建立的融资,经过运用者付费、当局财务补贴及购置效劳,获得私营部分融资的投资报答;

(3)夸大经过特许运营、当局购置效劳等多种方法树立大众部分与私营部分之间的对等协作同伴干系;

(4)夸大经过PPP形式撬动种种社会资源,促进经济、社会、资源、情况的和谐开展,为完成结合国倡议的可继续开展目的 (SDGs)做出奉献;

(5)夸大PPP项目对社会开展、性别对等、消弭贫穷、地区和谐开展等方面的影响,从代际公道的角度去审视 PPP形式;

(6)存眷影响力投资(impact investment),以发明可丈量的社会影响为次要目标,以改进社会民生或许经过投资举动完成正面的社会和情况效应;

(7)项目标可行性论证,首8北京交通大学学报(社会迷信版) 2017年先要存眷社会评价(Social Assessment),在社会可行的根底上进一步存眷经济可行性(停止经济用度效 益剖析或用度结果剖析)以及财务资金的运用服从评价;

(8)夸大以人为本,注重 Value for People的评 价,夸大经济开展不得侵害人类本身的开展。

(三)三品种型PPP形式的演化趋向

PPP形式的发生,是根底设备及大众效劳范畴市场化变革的产品。法国过来100多年继续探究的以运用者付费为根底的特许运营形式,使得关于那些可以锁定特定的大众效劳运用者,且运用者情愿且具有才能付费的根底设备范畴完成了市场化。这种市场化变革万博地是夸大经过特许运营形式,借助行政的手腕,完成公家投资的贸易长处,但没能从体制机制上存眷构建对等互利的协作同伴干系。

以英国PFI形式为根底所发生的PPP形式框架,使得经过当局购置效劳的方法,完成不具有运用者付费才能的公益性项目具有了市场化运作的能够,从而在实际上完成了在一切大众效劳范畴展开市场化运作的能够。

由于PFI形式夸大对等协作、长处共享、危害共担,使得PPP的中心理念在推进根底设备和公 共效劳范畴完成市场化变革的同时,愈加注重树立可继续的同伴干系,并辨别催生出第一代PPP和第二代PPP。第三代PPP的降生,发生出影响力投资,夸大经过市场化手腕,完成以人为本可继续性开展目的。

三品种型PPP功用定位固然差别,但其外延顺次逐渐丰厚,且出现包括干系。第一代PPP的目的是完成当局对大众项目产物或效劳的推销,实在质是为了进步财务资金的运用服从;第二代PPP目的是经过树立大众部分和私营部分之间的协作同伴干系,激起私营资源到场根底设备、公用奇迹项目建立与投资的积极性,经过推进市场化变革,美满免费及价钱构成机制,构建基于市场化运作的项目投资报答机制,并动员外地市场机制的不时美满,促进地区经济超过式开展;第三代PPP夸大完成以人为本和可继续开展,实在质是在项目交赋予地区开展的根底上,经过大众项目标PPP形式完成经济社会的调和开展。

三品种型PPP的目的导向逐渐提拔,使用范畴逐渐扩展,观点的容纳性不时加强。传统的特许运营与当局购置效劳PPP形式,均遵照PPP的配合理念,运作形式出现趋同、交融的趋向。

三品种型PPP形式的基本目的都是经过在根底设备和公用奇迹项目中推进PPP形式的理论从而完成社会资源的更公道设置装备摆设。固然三品种型PPP的理念不时趋于古代,但推行三代PPP的中心代价都在于充沛发扬PPP形式的服从劣势,在各自的理念框架下,订定出差别的制度体系和施行流程。都是经过规矩的订定,包管私营资源可以协助完成其相应的目的诉求,并完成PPP到场各方的“共赢”。

PPP形式活着界列国演化的根本趋向是,经过第一代PPP的引入,将“长处共享、危害共担、对等协作”的古代PPP理念导入外地根底设备及大众效劳范畴的市场化变革制度体系之中;经过价钱和免费制度的变革,推进运用者付费类根底设备市场化变革,引入并不时美满第二代PPP;在PPP制度不时美满的 根底上,在以人为本及可继续开展理念的引领下,逐渐过渡到推进第三代PPP的制度体系建立。

三、 中国PPP的开展进程、次要特性及政策发起

(一)中国 PPP的开展进程及次要特性

PPP是推进市场化变革的紧张东西。中国PPP的开展进程与中国推进根底设备及社会奇迹投资建立范畴市场化变革的进程亲密相干。从20世纪80年月开端,随着变革开放的不时推进,我国根底设备和公用奇迹由当局把持开端转向抓紧控制,固然并没有明白引入 PPP的观点,但本质上曾经开端呈现了可以表现 PPP理念运作的项目。但是,真正表现古代PPP理念的制度建立,正式开端于2014年。古代PPP理念在我国的真正引入和推行使用,总体上依然处于起步阶段。

2014年之前,是我国PPP奇迹开展的探究阶段。20世纪80年月曩昔,我国根底设备和大众奇迹投资建立范畴不断处于当局把持形态,投融资体制单一。我国最早引入可以表现PPP理念的项目运作方法始于引进外资到场根底设备和公用奇迹项目。

20世纪90年月起,广西来宾 B电厂、成都第六水 厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等五个BOT试点项目标呈现正式冲破了原 有格式,我国开端引进国际上根底设备市场化运作的成熟经历,次要学习自创法国的特许运营BOT运作形式。广西来宾B电厂和成都第六水厂的投资均来自法国,征询公司也来自法国,将BOT作为引进9第3期李开孟等:PPP的条理分别、根本特性及中国理论外资停止项目融资的东西。

到了2004年,建立部出台《市政大众奇迹特许运营办理方法》(建立部2004 年第126命令),明白鼓舞非私有资源进入市政公用奇迹的建立、运营和办理,并主导订定了5个市政行业的特许运营协议范本,依然是将特许运营BOT作为项目融资和推进市场化变革的紧张东西。

从严厉的意义上讲,2014年之前的20多年,我国引入并推行使用的特许运营 BOT 形式,并不克不及看成古代意义的PPP形式。次要缘由是:

(1)我国不断将BOT作为项目融资的一种东西,目的定位十分单一;

(2) 项目标运作没有完成“长处共享、危害共担、临时协作、同伴干系”等 PPP的中心准绳;

(3)从上世纪九十年月开端有方案地引入特许运营BOT形式,是在传统的投融资体制下完成的,是镶嵌于传统项目办理框架体系中的项目运作形式,没能发扬变革牵引作用;

(4)从国际视野看,PPP观点构成于上世纪九十年月前期,约莫2003年传入我国,但仅限于学术界的研讨探究,没能归入当局主管部分的政策订定体系,也没能无意识地依照PPP理念策划、办理及施行特许运营BOT项目;

(5)PPP观点固然从2003年开端曾经传入我国,社会上随即开端将BOT等特许运营形式称为PPP形式,但根本上依然依照传统特许运营项目停止办理,在理论中也将特许运营项目和PPP项目视为划一观点。十余年来,固然我国在理论中也开端推进施行了一些PPP项目,如北京地铁4号线PPP项目,但在当局主管部分的相干文件中没有失掉真正的表现。

古代PPP理念在我国的正式引入,始于2014年。财务部出于推进中央当局融资平台转型,处理中央当局债权题目,推进财务体制变革的需求,开端学习自创英国PFI/PPP的运作形式,连续公布多个PPP相干政策文件,吹响了中国PPP形式推行使用的调集号,以当局部分文件的方法初次要求在我国推行使用PPP形式。《国务院关于创新重点范畴投融资机制鼓舞社会投资的指点意见》(国发〔2014〕60 号)是国务院地方当局层面的当局文件初次提出推行当局和社会资源协作(PPP)形式。国度各部委连续推出相干政策文件,在我国掀起推行使用PPP形式的高潮。

由于古代PPP理念在我国的正式引入依然处于起步阶段,现在存在如下突出题目:

(1)我国从2014 年开端学习自创英国PFI形式引入的PPP,实质上属于第一代PPP,但推行使用PPP形式的初志是为了剥离中央平台公司的当局融资功用,化解中央当局的债权危害,带有分明的短期功利性特性,对PFI 形式所表现的PPP中心理念缺乏条理的研讨和引入;

(2)我国当局部分引入的是第一代PPP制度框架体系,但在实践操纵中却将以运用者付费为次要特性的特许运营形式归入到其制度体系,要求必需一致依照PFI的操纵流程停止运作,中心题目是混杂了第一代PPP和第二代PPP的根本特性,在制度设计上呈现了逻辑杂乱;

(3)我国过来30年来自创法国特许运营形式推进施行的根底设备和社会奇迹项目BOT形式,与我们所了解的PPP形式依然存在分明差别。近两年来国度投资主管部分积极推进的PPP形式,以推进深化投融资体制变革为目的,经过施行市场化变革,美满大众效劳免费及价钱构成机制,构建基于市场化运作的项目投资报答机制,本质上属于第二代PPP的范围。但是,现在我国缺乏对第二代PPP理念的条理梳理和理论经历总结,也没有仔细研讨第一代PPP和第二代PPP之间的逻辑干系,以及怎样推进从现在的第一代PPP向第二代PPP转换,现在依然处于有意识的“摸着石头过河”的阶段,相应的制度体系建立依然非常滞后;

(4)我国现在曾经进入“十三五”时期,我国提出贯彻落实创新、和谐、绿色、开放、共享的五大开展理念,这与结合国倡议的以人为本和完成可继续开展目的的要求十分符合,这就要求我国必需高度注重推行使用“可继续开展东西”的第三代PPP。在第三代PPP的制度设计中,不克不及仅仅存眷当局购置大众效劳制度的美满,以及经济开展目的的完成,还要在更高的层面来了解和美满我国的PPP制度体系,从全局的视角美满PPP制度的顶层设计,但现在相干的政策研讨和制度建立还没有归入议事日程。

(二)政策发起

本文基于PPP功用定位的视角停止了PPP形式三代条理的分别,梳理了我国PPP的开展进程和功用定位。对PPP形式推行使用国际经历的总结,可以分明发明,当局无论要推行使用什么范例的PPP形式,必需起首思索其特定开展阶段的特别要求、外地经济社会开展的实践需求以及投资项目标详细特点。

我国事一个地区广阔的开展中大国,各个中央的经济社会开展程度差距很大,以后需求处理 的突出题目差别,在PPP的制度设计中,不克不及将差别范例的PPP混杂在一同依照一致规范停止 PPP制10北京交通大学学报(社会迷信版) 2017年度体系的设计。

关于社会型根底设备,应次要接纳第一代PPP的理念框架。在这类PPP项目中,应充沛明白当局 的责任与职能,经过当局付费的方法包管这类根底设备项目标建立和运营,根绝能够呈现的大众二次付费,并保证大众的最基本权柄。在PPP项目标运作进程中,充沛吸取英国成熟的PFI运作经历和制度体系,运用 VfM、PSC等东西对PPP项目停止公道性评价,但应明白这些东西的使用范畴和使用规范。

关于经济型根底设备,应次要接纳第二代 PPP的理念框架。在这类PPP项目中,当局应更充沛发扬市场的作用。当局财务的过分参与,倒霉于推进深化投融资体制变革,树立基于市场化的项目投资报答机制。当局应愈加注重价钱免费制度的变革,美满市场化报答机制,充沛自创法国展开特许运营的经历,鼎力开展市场化的融资手腕,美满SPV管理构造,由社会资源次要承当市场运营危害。

无论接纳第一代照旧第二代PPP形式理念停止推行PPP项目,都应逐渐过渡到“以人为本”的第三代PPP思绪框架,要在国度PPP制度设计层面,要求一切范例的PPP项目都要满意完成可继续开展目的的要求,PPP项目标运作应契合可继续开展的纪律,并逐渐转向推进施行结合国倡议的“以人为本”PPP制度框架体系。

基于PPP在我国以后开展的实践状况,我国推行PPP的总体思绪应该是,进一步美满第一代PPP,鼎力开展第二代PPP,并在此根底上,以“创新、和谐、绿色、开放、共享”五大开展理念为导向,片面 深化与结合国欧洲经济委员会等国际构造的协作,积极推进转向第三代PPP的理论。

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注:本文转载自《北京交通大学学报》。李开孟,伍迪.PPP的条理分别、根本特性及中国理论[J].北京交通大学学报(社会迷信版),2017,16(03):1-12.