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徐成彬 | PPP形式怎样吸引官方投资
公布日期:2019-06-06 信息来路:《施工企业办理》 拜访次数: 字号:[ ]

“官方投资”好像是一只很有故事的老酒坛。40年前,当中国关闭大门引进“洋酒”——外商投资,沁人肺腑的馨香叫醒了觉醒的官方资源。肯定意义上,变革开放四十年便是外资、民资与国资(含个人经济)共舞的四十年。我国对PPP的探究也是始于变革开放初期吸引外商投资于根底设备范畴,如深圳沙角B电厂和广西来宾B电厂,尔后官方投资也开端摩拳擦掌BOT。时至昔日,包罗BOT、TOT在内的PPP形式迅猛开展,已成为我国根底设备和大众效劳紧张的供应方法,但官方投资进入PPP项目面对的“玻璃门、弹簧门、旋转门”三重门妨碍,突显了民营企业到场根底设备建立上所遇到的题目与磨练。

2017年11月最初一天,《国度开展变革委关于鼓舞官方资源到场当局和社会资源协作(PPP)项目标指点意见》(发改投资〔2017〕2059号)正式公布,初次条理地提出了鼓舞官方资源到场PPP项目标十条意见(简称“PPP民十条”) ,热情地将PPP“新酒”装入官方资源“老坛”。这既是激起官方投资生机的政策连续,也是标准PPP形式开展的紧张办法,民资与PPP的深度交融将会发生怎样的生化反响?

一、官方投资“酒干倘卖无”

在私有制为主体、多种一切制经济配合开展的根本经济制度框架下,特殊是在国企变革的期间配景下,固然集体经济、私营经济等非私有制不乏明星企业,但总体上仍行动踉跄,壁垒重重。为了开展强大非私有制经济,国务院曾先后出台“非公经济36条”——《关于鼓舞支持和引导集体私营等非私有制经济开展的多少意见》(国发〔2005〕3号)和促进官方投资“新36条”——《关于鼓舞和引导官方投资安康开展的多少意见》(国发〔2010〕13号),由于应对金融危急推出“四万亿投资”的挤出效应等缘由,其政策结果并非抱负。

在中国经济进入“新常态”后,官方投资增速不时回落,乃至部分呈现“断崖式下坠”,面对着“酒干倘卖无”的地步。2016年上半年国务院摆设展开了促进官方投资政策落实专项督查,自己也有幸应邀参与了国度开展变革委构造的相干省份调研,深入领会了官方投资“融资难、融资贵”的近况。依据专项督查和第三方评价调研状况,为进一步激起官方无效投资生机,国务院继《关于进一步做好官方投资有关任务的告诉》(国办创造电〔2016〕12号)之后,2017年9月再次收回《关于进一步激起官方无效投资生机促进经济继续安康开展的指点意见》(国办发〔2017〕79号),提出“鼓舞官方资源到场当局和社会资源协作(PPP)项目,促进根底设备和公用奇迹建立”等十剂药方。国务院出台的一系列鼓舞官方投资的政策文件,成为国度开展变革委本次专门订定“PPP民十条”的次要配景和间接根据。

二、PPP是央企盛宴照旧民企乐土?

PPP是英文Public-Private Partnership的缩写,本意是“公私协作”。我国比年将PPP统称为“当局和社会资源协作”,由于我国第一个“P”次要指当局,第二个“P”是包括国有企业、民营企业、外商投资企业和混淆一切制在内的狭义资源方。十八届三中全会明白提出“容许社会资源经过特许运营等方法到场都会根底设备投资和运营”之后,我国掀起了新一轮引入PPP理念及推行使用PPP形式的高潮,国务院及相干部委麋集出台了一系列政策文件。但从2014年以来签约落地的PPP项目社会资源协作方的有关统计数据看,国有独资和国有控股的项目约占58%,特殊是诸如公路、地铁、都会综合管廊等大型根底设备PPP项目,简直是国有企业特殊是地方企业的盛宴,以致于某些本国专家戏谑中国特征的PPP是“Public-Public Partnership”。

十九大陈诉明白提出“要支持民营企业开展,激起各种市场主体生机,要高兴完成更高质量、更无效率、愈加公道、更可继续的开展”。为落实十九大肉体,PPP形式天然成为支持民营企业开展的首选阵地。由此,我国PPP范畴亟需回归PPP的本意,支持“国退民进”。起首是国务院国资委印发《关于增强地方企业PPP业务危害管控的告诉》(国资发达管〔2017〕192号),对地方企业展开PPP业务提出了六项危害管控要求;接着,国度开展变革委公布《关于鼓舞官方资源到场当局和社会资源协作(PPP)项目标指点意见》(发改投资〔2017〕2059号),对官方资源到场PPP片面地提出了十项鼓舞开展意见。

假如将PPP比喻为一坛琼浆,现在大块头的地方企业已被限定“牛饮”,而小个子的民营企业正获约请“痛饮”。

三、官方资源到场PPP之“一二三四”调集号

当我们静上去,细心品鉴《关于鼓舞官方资源到场当局和社会资源协作(PPP)项目标指点意见》(以下简称“PPP民十条”)的色香味之时,不难闻到鼓舞官方资源到场PPP的“一二三四”调集号。

(一)构建一种“亲”“清”新型政商干系

十八大以来,党地方加大反糜烂力度,查处了一批糜烂分子和非法贩子,官商勾搭景象有所收敛,营商泥土有所改进。依据“通明国际”(Transparency International)公布的《2016年廉洁指数》,在178个国度或地域中,中国廉洁指数位于第79名,标明我国构建公道通明的营商情况还任重道远,反腐在路上。

临时以来,我国当局是一种强势当局,当局失信被以为是PPP项目实行的最微风险。面临“老赖”当局和“新官不睬旧账”等景象,民营企业每每是弱势群体。本次“PPP民十条”的第一条便是构建“亲”“清”新型政商干系,旨在为官方资源到场PPP项目发明愈加公道、标准、开放的市场情况,培养有利于民营企业安康开展的无机泥土。为此,“PPP民十条”还提出了多项办法,比方,对官方资源主导或到场的PPP项目,鼓舞守旧后期任务操持等方面的“绿色通道”;建立PPP诚信体系,将PPP项目各方信誉记载归入天下信誉信息共享平台等。

在方才完毕的结合国欧洲经济委员会(UNECE)PPP任务组第一次集会上,环球PPP专家深化讨论经过了“以人为本PPP对糜烂零容忍宣言”(Declaration on Zero Tolerance to Corruption in People-first Public-Private Partnerships),号令各成员国地下、公平、尊严地做出19项答应,如展开竞争性的招标、恪守执法和品德标准、防止长处抵触、表露完好信息、进步当局决议计划才能等,在PPP推销运动中与日俱增地闭幕糜烂举动。

(二)树立PPP形式两大中心理念

二十多年前第一次打仗BOT时,两大中心理念给自己留下了深入印象:特别目标载体(SPV)和有限追索融资。2014年以来我国PPP大迸发,国有资源大行其道,官方资源多处遇阻,究其次要缘由是在社会资源选择和融资进程中忘却了这两大中心理念。

SPV责任主体

特别目标载体(SPV)是PPP项目标责任主体,对PPP项目标投资、建立和运营担任,是PPP项目乐成与否的要害地点,因而SPV必需具有整合种种劣势资源、优化项目周期全进程资源设置装备摆设的才能。当PPP项目签约落伍入施行阶段,SPV成为项目标主体或法人,原来中标的社会资源方能够酿成了SPV的一个或几个股东。固然SPV本身纷歧定完全具有项目全进程所需求的种种资质和条件,但可以经过股权、合约、信托、委托等干系,让中标的某个社会资源方或其他专业的机构干相应专业的事。

在我国PPP项目投标或推销理论中,当局每每盼望社会资源方是“高富帅”或“白富美”,即同时具有融资、建立和运营才能的“全才”。为此,社会资源方不得不组建一个基于股权干系的拉郎配式招标结合体,或许为赚取施工利润、躲避施工“二次投标”而搭配一个具有施人为质和业绩的股东。后果是资金或施工气力较强的国有企业,特殊是地方企业就具有得天独厚的劣势;相反,关于一些轻资产但专业技能才能很强的民营企业,本应完全有才能为PPP项目提供专业化的运营效劳,但由于财力上比不上国企的财大气粗,且没有施人为质或许其施产业绩不及投标文件要求,后果被边沿化或得到中标时机。

在确定社会资源方选择规范时,“PPP民十条”重提“鼓舞经过组建高质量的PPP项目特别目标载体(SPV)等方法,整合各方资源,美满项目管理构造,进步专业化运作才能”。这是对SPV中心理念的回归,在社会资源准入门槛上重新让一大批具有专业化才能的民营企业进入PPP项目成为能够。

有限追索融资

融资不是PPP项目全部,但一直是第一要务。实质上,PPP融资是项目融资,而不是企业融资。项目融资是基于项目本身将来现金流的远期购置或租赁,项目收益组成了还本付息或完成及格投资者报答的独一或第一来路。项目融资最大的劣势是无追索或有限追索,无需SPV的股东或其他长处相干者承当连带责任,客观上疏散了项目危害。

在我国PPP项目融资理论中,固然融资方案也要剖析项目初期建立投资、预期支出和本钱用度,盘算项目外部收益率等目标,但即便项目本身现金流条件很好,但终究是对将来的预期,实际上存在肯定的融资危害,以是金融机构出于躲避危害和传统企业融资的思绪,每每要求请求存款的SPV或原始权柄人提供种种包管、抵押或其他增信步伐。这不只添加了项目融资本钱(形成“融资贵”),也将一大批没有才能或不肯意提供包管或抵押的民营企业被挡在融资资历之外(形成“融资难”)。

PPP融资的真理是“项目好,才是真的好”, 基于项目自身现金流的有限追索融资是项目融资的中心外延。“PPP民十条”提出“支持展开基于项目自身现金流的有限追索融资,有针对性地为官方资源PPP项目提供优质金融效劳”。假如这项回归PPP项目融资理念的规则可以落实到位,将从基本上解脱倒霉于民营资源进入PPP项目标传统企业融资思想,也是我国金融机构共担PPP项目融资危害的严重革新。

(三)界定三类长处相干者职责

民营企业作为社会资源进入PPP项目,不行能同仇敌忾,离不开当局部分、金融机谈判征询机构等严重长处相干者的和谐和支持。

1.当局部分

当局和市场的干系是投融资体制变革的永久主题。民营企业不怕市场有形的手,就怕当局闲不住的手。接纳PPP形式,鼓舞民营企业到场根底设备供应和提供大众效劳,便是要求当局跳进项目投资者和建立运营办理者的传统脚色,万博地实行大众办理的羁系职责。

“PPP民十条”的简直每条意见都触及当局支持官方投资的职责和任务。如“鼓舞联合当地区实践,依法依规出台万博的优惠政策”、“加大政策宣传解读和业务培训力度”、“公道确订价风格零件制,迷信设定运营效劳绩效规范”、“要根据相干执法法例和条约商定,对PPP项目停止全生命周期羁系”等 ;同时,还要求当局方严厉实行各项商定任务,做出如约取信楷模,刚强根绝“新官不睬旧账”等景象。

2.金融机构

与兴旺国度资源市场体系相比,我国资源市场体系还存在一些深条理的构造性抵牾,如重直接融资,轻间接融资;重银行融资,轻证券市场融资;重股市,轻债市;重国债,轻企债。2017年天下金融任务集会在夸大金融效劳实体经济的同时,对峙市场导向,要求发扬市场在金融资源设置装备摆设中的决议性作用。

针对官方资源“融资难、融资贵”症结,“PPP民十条”非常注重金融机构在官方资源到场PPP中的特别作用,要求多措并举“加大官方资源PPP项目融资支持力度”。除了当局部分经过资源金注入、投资补贴、存款贴息、基金投资等方法,特殊鼓舞各种金融机构“发扬专业劣势,鼎力展开PPP项目金融产物创新”,经过推进官方资源PPP项目刊行债券、展开资产证券化等手腕,拓宽PPP项目融资渠道,并引导金融市场和金融机构依据信誉评级后果等加大对民营企业的融资支持力度。

3.征询机构

PPP征询是工程征询的延伸和开展,触及工程技能、招招标、投融资、项目办理、执法和财政等专业,PPP项目施行方案体例和PPP条约草拟等业务每每是多专业集成的发明性任务,征询机构亟需在PPP项目筹划、论证、建立、运营等阶段增强才能建立。绝对于传统意义的当局投资项目或企业投资项目,PPP项现在期任务绝对庞大,特殊是民营资源到场PPP具有许多特别诉求,更是离不开征询机构的专业支持。

2017年9月,中国国际工程征询公司建议提倡建立“中国PPP征询机构论坛”,便是盼望经过打造我国PPP征询机构公益性专业同盟平台,配合展开PPP征询实际办法研讨、订定和美满PPP征询业务操纵标准及行业规范、增强PPP征询机构行业自律办理等运动,推进我国PPP征询行业安康开展。建议失掉PPP征询机构及相干部分的普遍存眷和热烈欢送,并特殊失掉中国工程征询协会的无力支持。2017年10月尾,论坛已挑选发生180家配合提倡单元,并推选发生了64家理事单元。“PPP民十条”提出“健全行业自律办理体系,经过PPP征询机构论坛等多种方式,增强同行交换与协作”,这既是对PPP征询机构论坛任务的一定,也是对国度开展变革委2017年第17号通告的照应,即增强工程征询单元事中预先羁系,重点从增强当局指点、推停止业自律等方面着力,标准行业开展,培养一致开放竞争有序的工程征询市场。

(四)展开四项卓有成效的继续办法

1、推介PPP项目

自2015年5月国度开展变革委率先树立国度部委层面的PPP项目库以来,各种PPP项目库建立和项目推介运动屡见不鲜,为民营企业到场根底设备、公用奇迹等范畴PPP项目提供了浩繁便捷的时机。推介会为官方资源搭建一个舞台,让官方资源“挑大梁、唱大戏”,充沛发扬官方资源在PPP形式中的要害作用。比方,2016年10月,国度开展变革委、天下工商联结合召开PPP项目推介会,江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州七省推介了287个项目,触及总投资约9400亿元, 800多家民营企业参与了推介会。

鉴于天下投资项目在线审批羁系平台“横到边、纵究竟”的威望位置,“PPP民十条”提出依托该平台树立的PPP项目库,鼓舞继续做好民营企业PPP项目推介任务,并优先选择适合的PPP项目向民营企业推介,重点推介以运用者付费为主的特许运营类项目,充沛发扬市场导向机制和官方资源创新机制。

2、盘活存量资产

颠末临时的当局投资建立,我国根底设备范畴构成了少量的优质存量资产。2017年7月国度开展变革委公布《关于放慢运用PPP形式盘活根底设备存量资产有关任务的告诉》(发改投资〔2017〕1266号),旨在经过PPP形式引入各种投资,盘活存量优质资产,并将接纳资金持续用于新的根底设备和公用奇迹建立,完成投资良性循环。

由于存量资产PPP项目不触及计划选址、征地拆迁等比拟庞大的后期任务,并且有利于化解民营企业融资才能绝对缺乏题目,更易于吸引官方资源进入根底设备范畴。“PPP民十条”鼓舞民营企业运用PPP形式盘活存量资产,并针对适合接纳PPP形式的存量项目、曾经接纳PPP形式的存量项目和在建的当局投资项目,分类提出了差别的鼓舞步伐,表现了根底设备范畴向官方资源开放的普遍性和针对性。

3、展开资产证券化

资产证券化是根底设备范畴紧张融资方法之一,对盘活PPP项目存量资产、放慢社会投资者的资金接纳、吸引万博社会资源到场PPP项目建立具有紧张意义。自2016年12月国度开展变革委和中国证监会结合印发《关于推进传统根底设备范畴当局和社会资源协作(PPP)项目资产证券化相干任务的告诉》(发改投资〔2016〕2698号),特殊是2017年4月11日首批三只PPP项目资产支持证券在上交所挂牌以来,PPP项目资产证券化成为活泼资源市场、保证PPP继续安康开展的紧张机制。

资产证券化是PPP市场的缩小镜,也是促进PPP市场标准开展的催化剂,有利于民营企业健全PPP业务投资、建立、运营办理到资源加入的完好业务链条。鉴于首批PPP项目资产证券化的乐成施行经历,“PPP民十条”又屡次提到资产证券化支持办法。在拓宽项目融资渠道方面,“积极推进契合条件的官方资源PPP项目刊行债券、展开资产证券化”;在评比官方资源PPP项目典范案例方面,“优先引荐刊行PPP项目资产证券化产物”。

4、评比典范案例

颠末三十多年的探究和理论,PPP形式已成为我国深化变革的紧张抓手。特殊是2014年以来,我国PPP项目落地速率不时放慢,并在新建和存量根底设备范畴涌现出了一批绝对乐成的典范案例。从曾经施行的PPP项目中,选择典范案例停止条理性研讨,发掘树模代价,总结经历和缺乏,为各地施行PPP项目提供参考自创,是标准有序推进我国PPP奇迹安康开展的浩繁办法之一。

国度开展变革委继2015年7月推出第一批13个典范案例之后,2017年5月再次评价确定并公布43个PPP典范案例,取得了社会各界普遍存眷和洽评。依据既往PPP案例征集、评价和推行的经历,“PPP民十条”再次提出评比官方资源PPP项目典范案例,经过总结经历、增强宣传,发扬树模效应,表现了国度开展变革委狠抓PPP典范案例“宁缺毋滥”的一向作风。

种秫酿琼浆,拾薪煮豆糜。假如将官方资源到场PPP比作琼浆酿造进程,“亲”“清”新型政商干系犹如盛产琼浆的情况,SPV责任主体和有限追索融资理念则是酒曲,当局部分、金融机谈判征询机构长处相干者继承调酒师,经过推介PPP项目、盘活存量资产、展开资产证券化和评比典范案例等工艺,才能够酿造长期弥香的醉人琼浆。

注:本文转载自《施工企业办理》和“PPP导向标”大众号。徐成彬.当PPP“新酒”第一次装入官方投资的“老坛”[J].施工企业办理,2018(01):57-60+17; 【威望解读】评“PPP民十条”:当PPP“新酒”第一次装入官方投资的“老坛”. PPP导向标,2017-12-04