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徐成彬 | PPP与《条例》齐飞,“标准”共“法治”一色
——学习《国度开展变革委关于依法依规增强PPP项目投资和建立办理的告诉》
公布日期:2019-07-02 著作人:徐成彬 信息来路:中咨研讨 拜访次数: 字号:[ ]

2019年7月1日,我国当局投资范畴第一部行政法例----《当局投资条例》正式失效实施;同日,国度开展变革委公布《关于依法依规增强PPP项目投资和建立办理的告诉》(发改投资〔2019〕1098号),这是在投资办理法制光芒下标准有序推行PPP形式的重磅文件,对PPP项目可行性论证和检察、项目决议计划顺序、施行方案考核、社会资源挑选、项目资源金制度实行、在线审批羁系平台、违规失信举动惩戒等外容提出了明白要求,“标准”与“法治”成为全文的主色彩。

2019年是新中国建立70周年,新一轮PPP的海潮已涌五年,在开启2019年下半程的第一天,希冀迎来PPP标准开展的满天晚霞。

一、第一份贯彻落实《当局投资条例》的政策文件

“有法可依、有法必依、执法必严、守法必究”,这是我王法制建立的十六字目标。《当局投资条例》是继《企业投资项目批准和存案办理条例》之后,我国投资项目办理范畴的又一严重立法效果,是当局投资范畴的根底性法例,构建了当局投资的四梁八柱。在执法性子上,《当局投资条例》和《企业投资项目批准和存案办理条例》既属于经济法,也属于行政法,既是顺序法,也是实体法;在执法效能上,这两个条例是我国包罗PPP在内的一切投资项目办理部分规章的上位法,为PPP形式标准开展提供了执法根据。

《国度开展变革委公布关于依法依规增强PPP项目投资和建立办理的告诉》(简称1098号文)是我国投资建立范畴贯彻落实《当局投资条例》的第一份政策文件,与《当局投资条例》同步失效,不只表现了PPP项目依法办理的法治肉体,也是贯彻落实党地方、国务院关于标准有序推行PPP形式的详细举动,关于以后根底设备补短办、防备化解中央当局隐形债权危害的决议计划摆设也具有间接指点意义。1098号文明白要求各级开展变革部分“要严厉依照《当局投资条例》、《企业投资项目批准和存案办理条例》规则,并参照本告诉要求,放松美满当地区PPP项目办理制度,确保与上位法坚持分歧”。因而,凡与《条例》和1098号文肉体存在抵触的文件,需求尽快做出调解或废止。

二、一切PPP项目须先行展开可行性论证和检察

可行性研讨作为古代工程投资决议计划的根本办法体系,来源于上世纪30年月的美国。天下经济的大冷落招致了倡议国度微观调控的凯恩斯主义的衰亡,当局投资的大众工程项目也召唤新的剖析评价办法,美国在开辟田纳西河道域初次运用“可行性研讨”(Feasibility Study)办法,并开端推行使用。颠末近百年的开展和美满,可行性研讨曾经成为国际通畅的投资项目决议计划的根本制度。可行性研讨在中国事随同着变革开放而引入和开展的。1979年,结合国产业开展构造可行性研讨到处长W·勃伦斯应邀来华,为广阔设计院、大专院校及办理部分职员培训《产业可行性研讨体例手册》等文件,逐步在天下掀起了学习和研讨可行性研讨的高潮,并不时停止外乡化创新。特殊是2002年,中咨公司构造编写并由原国度开展方案委员会公布的《投资项目可行性研讨指南(试用版)》,成为我国可行性研讨标准任务的紧张里程碑。

PPP项目终究能否需求可行性研讨论证和审批?这是近几年PPP大开展中罕见的题目。PPP项目起首是投资建立项目,必需遵照经济开展纪律和根本建立顺序。2018年《国务院办公厅关于坚持根底设备范畴补短板力度的指点意见》(国办发〔2018〕101号)提出了“增强PPP项目可行性论证,公道确定项目次要内容和投资范围”。据此要求,1098号文进一步明白“一切拟接纳PPP形式的项目,均要展开可行性论证。经过可行性论证检察的项目,方可接纳PPP形式建立施行”。凡未依法实行“考核备”顺序,以及可行性论证和检察中没有明白接纳PPP形式的项目,均为不标准PPP项目,不得开工建立。

三、PPP“两评一案”应归入可行性论证的总体框架

投资项目可行性研讨引入中国并归入根本建立顺序30多年以来,总是联合国情和期间提高,继续美满其研讨内容和深度。比方,1996年融资方案试行项目资源金制度,2001年添加投标内容和批准投标事变,2018年添加运营篇章(都会轨道交通项目)。针对PPP形式,其可行性研讨的内容也需求与时俱进,不时吸纳新颖营养。2014年以来,我国PPP项目征询涌现了施行方案、物有所值评价和财务接受才能论证,即所谓“两评一案”专题论证。PPP项目可行性论证也需求吸纳“两评一案”的公道身分,逐渐丰厚其内容。

有些人以为,“可行性研讨是论证工程可行性,而施行方案是处理PPP形式可行性”,这不只分裂了可行性研讨与施行方案的内涵联络,也是对项目可行性研讨缺乏根本认知的体现。可行性论证历来就不是仅仅论证“工程可行性”,而是对项目标片面条理论证。正如1098号文所指,PPP项目可行性论证既要 “从经济社会开展需求、计划要求、技能和经济可行性、情况影响、投融资方案、资源综合应用以及能否有利于提拔人民生存质量等方面”论证项目可行性,也要 “从当局投资须要性、当局投资方法比选、项目全生命周期本钱、运营服从、危害办理以及能否有利于吸引社会资源到场等方面”论证项目能否适合接纳PPP形式等。

项目可行性论证的内容根本涵盖了现行PPP施行方案的要点。关于绝对复杂的当局资源金注入的PPP项目,1098号文提出“可将施行方案归入可行性研讨陈诉一并考核”,而关于比拟庞大的当局资源金注入的PPP项目或许当局资金不参股的PPP项目,施行方案可以在完成项目“考核备”之后独立体例,这与国度开展变革委2016出台的《传统根底设备范畴施行当局和社会资源协作项目任务导则》是一脉相承的。

经过可行性剖析,假如项目经济评价可行而财政评价不行行,需求提早布置财务预算资金,由外地财务部分出具财务接受才能检察意见。因而,关于当局付费或混淆付费的PPP项目,财务接受才能论证应该像地皮预审、节能检察、压覆矿产资源论证等专题陈诉一样,一致归入可行性研讨的总体框架体系,避免离开项目可行性论证本体,将本来条理化、一致化的可行性研讨碎片化。各地经过树立多规合一、一致评审机制,增强检察要求和规范的和谐。PPP项目不得以“两评一案”等专题方式躲避项目可行性研讨论证和检察,以及审批、批准或存案等法定顺序。

四、考核备的批复在PPP项陌生命周期中处于基准位置

2004年《国务院关于投资体制变革》公布之后,原来的投资项目审批制,依照资金来路分为当局投资项目审批制、企业投资项目批准制和存案制,原来的可行性研讨陈诉同化为项目请求陈诉、项目资金请求陈诉等方式。

1098号文针对审批制、批准制、存案制的PPP项目,都要求停止可行性论证,但接纳了差别化的项目检察和决议计划顺序:关于当局资源金注入的PPP项目,依照《当局投资条例》的要求停止审批,可研陈诉审批前方可展开施行方案、社会资源挑选等后续任务;关于批准类的PPP项目,请求陈诉的批复是本质性检察,项目可行性论证可以同步停止,也可独自展开;关于存案类的PPP项目,由于存案属于信息见告性子,需求独自展开可行性论证和检察。

但无论是哪类检察,经投资主管部分考核备的批复后果(可行性研讨陈诉的审批文件、请求陈诉的批准文件或存案信息),应成为贯串项目全进程的基准文件,不行随便变卦或废弃。PPP项目标施行方案、招招标文件、PPP条约的次要内容必需与考核备的信息坚持分歧。比方,在PPP项目后续施行进程中,假如投资范围超越批复投资的10%,该当报请原批复构造重新实行考核备顺序。法无儿戏,PPP项目考核备的基准位置,也倒逼可行性论证等后期任务的迷信严谨性。

五、经过充沛竞争、自主择优选择PPP征询机构

PPP征询是工程征询的紧张构成局部,PPP征询机构是PPP项目标紧张到场方之一,为PPP项目标标准推进提供专业效劳。国度开展变革委担任指点和标准天下工程征询行业开展,并作为我国工程征询机构及其职员执业举动的监视办理机构,2017年11月公布了《工程征询行业办理方法》(国度开展变革委令2017年9号),经过在线平台实行法定存案任务、承受行业监视办理。2018年4月印发的《工程征询单元资信评价规范》(发改投资规〔2018〕623号)提出了PPP 征询甲级和乙级专项资信的条件。2018年9月30日,中国工程征询协会颠末构造专家停止资信评审,发布契合甲级资信评价规范的1381家工程征询单元名单。

征询效劳提供的是有形产物,国际征询工程师结合会――菲迪克(FIDIC)选择征询机构的根本原则是“基于质量选择征询机构”。我国的《工程征询行业办理方法》明白规则,行业自律性子的资信评价品级,仅作为委托征询业务的参考。任何单元“不得对各种工程征询单元设置地区性、行业性从业限定,也不得对未参与或未取得资信评价的工程征询单元设置执业限定”。本次1098号文对PPP征询市场的标准也提出了明白要求,鼓舞经过“充沛竞争、自主择优”选择PPP征询机构,严禁中央当局或施行机构经过“短名单”、“机构库”等方法限定社会资源方、金融机构等自主选择PPP征询机构。同时,1098号文也对“不实行存案顺序和违背《当局投资条例》决议计划顺序规则、征询或效劳存在严峻质量题目影响项目决议计划施行”的PPP征询机构,要依照规则赐与处分。

六、一切PPP项目必需归入在线平台一致办理

天下投资项目在线审批羁系平台(简称在线平台)是指依托互联网和国度电子政务外网建立的天下牢固资产投资项目综合办理效劳载体,是《当局投资条例》和《企业投资项目批准和存案办理条例》配合指定的法定平台。在线平台具有“横到边、纵究竟”的统领位置,实用于天下各种项目(涉密项目除外)建立施行全进程的审批、羁系和效劳,包罗行政答应、当局外部审批、存案、评价评审、技能检察,项目施行状况监测,以及政策法例、计划征询效劳等。2017年2月1日天下投资项目在线审批羁系平台正式运转;同年5月,国度开展变革委等18个部委配合订定并公布了《天下投资项目在线审批羁系平台运转办理暂行方法》。

1098号文依照两个条例的强迫规则,明白要求“除涉密项目外,一切PPP项目须运用天下投资项目在线审批羁系平台天生的项目代码辨别操持各项审批手续”。依托在线平台树立天下PPP项目信息监测效劳平台,可以完成PPP项目活期盘问、动向检测、及时盘问等功用,便于有关主体更好地到场PPP项目。1098号文正式确认“未录入天下PPP项目信息监测效劳平台的项目为不标准项目”。

PPP项目经过根底设备建立,为社会提供大众效劳,触及项目储藏、投资决议计划、施工建立、运营维护和移交等关键,夸大信息地下和全程羁系,更不克不及躲避、替换在线平台。在比年PPP的高潮中,国度开展变革委,财务、住房建立、交通等部委均建有本人的PPP项目库,许多省市乃至县级中央当局部分也忙于“建库”和疲于“入库”,不只糜费珍贵的大众资源,并且正成为新的部分“条块联系藩篱”。在当局职能“放管服”的大配景下,投资项目审批的前置性条件本应大幅简化,但“入库”却神奇般地被绑定为金融机构为项目融资的先决条件。由于“入库”规范不一致、途径不通明,“入库”很容易成为某些机谈判团体权利寻租的温床。随着两个条例和1098号文的实施,各种PPP项目库或PPP信息综合平台应尽早做好与在线平台的衔接任务,依法树立包罗PPP在内的天下投资项目一致办理“大平台”势在必行!

七、强化项目资源金制度以防备中央债权危害

项目资源金制度是中国特征的投资调控政策,构成于1996年。颠末二十多年的开展,项目资源金制度不只成为防备金融危害的紧张东西,也是新期间稳投资、补短板的无效良方。2018年的当局任务陈诉明白提出“创新项目融资方法,得当低落根底设备等项目资源金比例,用好开辟性金融东西,吸引万博官方资源到场重点范畴项目建立。落实官方投资支持政策,有序推进当局和社会资源协作”。为此,近期国度开展变革委屡次召开了项目资源金制度变革漫谈会,普遍听取各方意见。

项目资源金是在运营性项目总投资中,由投资者认缴的出资额,黑白债权性资金。PPP项目不管是运营性项目、非运营性项目和准运营性项目,从社会资源方的角度看,必需是可融资、可红利的,因而肯定是运营性项目,必需遵照项目资源金制度。1098号文夸大了项目资源金制度关于PPP项目标束缚力,并将之与避免过分举债融资、严防线方债权危害的政策性要求相挂钩,要求PPP项目标融资方法和资金来路应契合防备化解中央当局隐性债权危害的相干规则,“必需满意国务院规则的最低比例要求”,且“不得经过商定回购投资源金、答应保底收益等方法守法违规变相添加中央当局隐性债权”。

八、开展变革部分在PPP项目投资和建立办理中发扬主导作用

各级开展变革部分是外地当局的投资主管部分,对包罗PPP在内的投资项目投资决议计划和建立办理的主导脚色是开国70年来的汗青构成的。1098号文是《当局投资条例》和《企业投资项目批准和存案办理条例》在PPP范畴的最新宣贯举动,是国度投资主管部分负担投资建立办理的职责所需,有关部分职权之争。

2019年5月,国度开展变革委印发《关于做好<当局投资条例>贯彻施行任务的告诉》(发改投资〔2019〕796号)明白提出四点要求:一是要充沛看法贯彻施行《条例》的紧张性和紧急性;二是增强《条例》培训和普法宣传;三是片面清算不契合《条例》的现行制度;四是放慢《条例》配套制度建立;五因此贯彻《条例》为契机做好投融资体制变革相干任务。1098号文件是贯彻《条例》第一个紧张配套制度,会合反应了国度开展变革委作为天下投资主管部分关于标准PPP开展的决计,关于深化投融资体制变革、促进PPP标准开展具有紧张指点意义。

在法治的星空下,实行力是当局任务的生命力,它的强弱间接反应当局为民效劳的结果,影响经济社会的开展大局、群众的亲身长处以及当局本身的大众抽象。为了实在进步PPP项目投资决议计划和建立办理程度,贯彻《当局投资条例》、学习1098号文应该是各地投资主管部分进步机构才能确当务之急。 


附:《关于依法依规增强PPP项目投资和建立办理的告诉》全文

各省、自治区、直辖市及方案单列市开展变革委,新疆消费建立兵团开展变革委:

为了贯彻落实党地方、国务院关于根底设备补短板、防备化解中央当局隐性债权危害的决议计划摆设,增强PPP项目投资和建立办理、进步PPP项目投资决议计划迷信性,依照克日国务院公布施行的《当局投资条例》(国务院令第712号),以及《企业投资项目批准和存案办理条例》(国务院令第673号)、《国务院办公厅关于坚持根底设备范畴补短板力度的指点意见》(国办发〔2018〕101号)等规则,现就有关事变告诉如下。

一、片面、深化展开PPP项目可行性论证和检察

(一)PPP项目触及大众资源设置装备摆设和大众长处保证,其建立的须要性、可行性等严重事变应由当局研讨承认。依照国务院关于“增强PPP项目可行性论证,公道确定项目次要内容和投资范围”的要求,一切拟接纳PPP形式的项目,均要展开可行性论证。经过可行性论证检察的项目,方可接纳PPP形式建立施行。

(二)PPP项目可行性论证既要从经济社会开展需求、计划要求、技能和经济可行性、情况影响、投融资方案、资源综合应用以及能否有利于提拔人民生存质量等方面,对项目可行性停止充沛剖析和论证,也要从当局投资须要性、当局投资方法比选、项目全生命周期本钱、运营服从、危害办理以及能否有利于吸引社会资源到场等方面,对项目能否适合接纳PPP形式停止剖析和论证。

(三)实验审批制办理的PPP项目,在可行性研讨陈诉审批经过后,方可展开PPP施行方案检察、社会资源挑选等后续任务。实验批准制的PPP项目,应在批准的同时或独自展开可行性论证和检察。实验存案制的PPP项目,应独自展开可行性论证和检察。

二、严厉依法依规实行项目决议计划顺序

(四)PPP项目要严厉实行《当局投资条例》、《企业投资项目批准和存案办理条例》,依法依规实行审批、批准、存案顺序。接纳当局资源金注入方法的PPP项目,依照《当局投资条例》规则,实验审批制。参加《当局批准的投资项目目次》的企业投资项目,依照《企业投资项目批准和存案办理条例》规则,实验批准制。关于实验存案制的企业投资项目,拟接纳PPP形式的,要严厉论证项目可行性和PPP形式须要性。

(五)未依法依规实行审批、批准、存案及可行性论证和检察顺序的PPP项目,为不标准项目,不得开工建立。不得以施行方案检察等任何方式躲避或替换项目审批、批准、存案,以及可行性论证和检察顺序。

(六)施行方案、招招标文件、条约的次要内容应与经同意的可行性研讨陈诉、批准文件、存案信息坚持分歧。施行方案、招招标文件、条约或建立中呈现以下情况的,该当报请原审批、批准、存案构造重新实行项目考核备顺序:(1)项目建立所在发作变革;(2)项目建立范围和次要建立内容发作较大变革;(3)项目建立规范发作较大变革;(4)项目投资范围超越批复投资的10%。

三、严厉施行方案考核,依法依规挑选社会资源

(七)增强对PPP项目施行方案的考核,经过施行方案考核的PPP项目,方可展开社会资源挑选。鼓舞各地树立PPP项目施行方案联审机制,各级开展变革部分要严厉检察施行方案次要内容能否与经批复的可行性研讨陈诉、项目批准文件、存案信息相分歧。对建立内容单一、投资范围较小、技能方案复杂的PPP项目,可将施行方案归入可行性研讨陈诉一并考核。(八)地下投标应作为挑选社会资源的次要方法。不得排挤、限定官方资源到场PPP项目,消弭隐性壁垒,确保厚此薄彼、公道竞争。投标文件的次要内容应与经同意的PPP项目施行方案坚持分歧。

四、严厉实行国务院关于牢固资产投资项目资源金制度的各项规则

(九)依照国务院有关规则,“投资项目资源金对投资项目来说黑白债权性资金,项目法人不承当这局部资金的任何利钱和债权;投资者可按其出资的比例依法享有一切者权柄,也可转让其出资,但不得以任何方法抽回”。各行业牢固资产投资项目资源金必需满意国务院规则的最低比例要求,避免过分举债融资等题目。

(十)PPP项目标融资方法和资金来路应契合防备化解中央当局隐性债权危害的相干规则。不得经过商定回购投资源金、答应保底收益等方法守法违规变相添加中央当局隐性债权,严防线方当局债权危害。

五、依法依规将一切PPP项目归入天下投资项目在线审批羁系平台一致办理

(十一)严厉实行《当局投资条例》、《企业投资项目批准和存案办理条例》,除涉密项目外,一切PPP项目须运用天下投资项目在线审批羁系平台(以下简称“在线平台”)天生的项目代码辨别操持各项审批手续。不得以其他任何方式躲避、替换PPP项目归入在线平台一致办理。

(十二)依托在线平台树立天下PPP项目信息监测效劳平台,增强PPP项目办理和信息监测。关于经过项目审批、批准或存案,以及可行性论证、施行方案检察的PPP项目,要经过平台地下项目信息,完成天下PPP项目信息活期公布、动向监测、及时盘问等功用,便于社会资源、金融机构等有关方面更好到场PPP项目。

(十三)天下PPP项目信息监测效劳平台信息考核实验属地办理,准绳上由项目施行主体地点地同级开展变革部分考核项目单元填报的项目信息。各级开展变革部分要接纳在线监测、现场核对等方法,增强对PPP项目施行状况的监视反省。未录入天下PPP项目信息监测效劳平台的项目为不标准项目。

(十四)落实《当局信息地下条例》(国务院令第492号)、《国务院办公厅关于推进严重建立项目同意和施行范畴当局信息地下的意见》(国办发〔2017〕94号)等要求,依托在线平台,重点地下PPP项目标同意效劳信息、同意后果信息、投标招标信息,以及施工、完工等有关信息。

六、增强PPP项目羁系,刚强惩戒违规失信举动

(十五)按照《当局投资条例》、《企业投资项目批准和存案办理条例》和本告诉有关规则,增强PPP项目羁系。当局应依法依规实行答应,不得私自变卦条约商定的当局方责任和任务。依据PPP项目条约商定,增强对社会资源方如约才能全进程动向羁系,避免因社会资源方凌驾本身才能过分投资、过分举债,或因公司股权、办理构造发作严重变革等招致项目无法施行。按照规则将存在严峻失信举动的中央当局、社会资源,经过“信誉中国”网站等平台向社会公示,由相干部分依法依规对实在施结合惩戒。

(十六)指点监视PPP征询机构严厉实行《工程征询行业办理方法》(国度开展变革委令2017年第9号),经过在线平台实行法定存案任务、承受行业监视办理。指点监视PPP征询机构资信评价任务,引导PPP征询机构积极到场行业自律办理,指点有关方面经过充沛竞争、自主择优选取PPP征询机构。严禁经过设置“短名单”、“机构库”等方法限定社会资源方、金融机构等自主选择PPP征询机构。对PPP征询机构不实行存案顺序和违背条约效劳、联系关系逃避、质量追溯、反把持等规则,以及违背《当局投资条例》决议计划顺序规则、征询或评价效劳存在严峻质量题目影响项目决议计划施行的,要严厉依照规则赐与处分。

各级开展变革部分要严厉依照《当局投资条例》、《企业投资项目批准和存案办理条例》规则,并参照本告诉要求,放松美满当地区PPP项目办理制度,确保与上位法坚持分歧。本告诉自2019年7月1日起实行。原有政策规则与本告诉内容不符的,以本告诉为准。

国度开展变革委

2019年6月21日